公共行政学:管理,政治和法律的途径7篇

篇一：公共行政学:管理,政治和法律的途径

　　基于管理、政治和法律视角对公共行政学之分析

　　行政学作为一门独立的学科存在的时间不长，尽管与其他科学家族中的其他学科相比，行政学只能算是新生代，然而，经过一百多年的发展，行政学正日渐具备了更为成熟的学科体系和研究方法，这也让我们对行政学的未来充满了希望。然而目前我国行政学界却存在着重实践研究而轻理论研究的现象，并严重影响了对行政学基础理论的研究现象。

　　而公共行政学它是一门研究政府对社会进行有效管理规律的科学，是国家公务员和其他公共部门工作人员必备的知识。公共行政从来都不是一个同质的研究领域，公共行政研究途径的多元性产生于公共行政的复杂性，在当今社会，公共行政几乎涉及人类事务的各个领域，公共行政的复杂性使得任何单一向度的研究均不可能使人们对公共行政获得系统而全面的认识，公共行政既是管理问题，又是政治问题，也是宪政问题，我们只有把三种认知途径整合起来，才能正确地理解公共行政问题，才能有效地解决公共行政的实问题。公共行政的特质：第一，公共行政是以宪法为根蒂根基的。第二，公共行政必须办事于公共利益。第三，公共行政较少受制于市场力量。第四，公共行政基于公家的信任来代表主权运作。在发达国家，公共行政学已成为一个独立的，具有众多理论流派，多学科交叉的，理论联系实际的一门科学。改革开放以来，中国公共行政学的研究蓬勃发展。行政学在各种管理中起领导、主管作用，社会主义现代化建设也需要各方面的有效管理，其中行政是否科学、有效，直接影响着国家、社会的发展。

　　公共行政学科价值源于公共行政实践及其发展需要，必须与公共行政的当下实践形成呼应并有所指引。借鉴罗森布鲁姆的公共行政价值分析框架对管理价值、政治价值与法律价值在中国的可应用性和相互关系进行分析表明，中国公共行政学科价值应正确反映和回应公共行政实践价值的内容和结构，中国公共行政学应加强研究中的价值自觉，对不同公共行政价值进行适当平衡，并实现与公共行政实践的衔接。

　　我国自行政学恢复和发展以来，行政学方法论的研究就引起了学者们的广泛重视。但是，由于其他很多因素的影响，当前我国公共行政学方法论研究总体来说还比较落后。这种状态直接制约了中国特色公共行政学的发展，削弱了公共行政学在解决当代中国公共行政管理诸多实践问题中的作用和功能，影响了公共管理科学化水平的提高。要解决这一问题，我们不能仅仅看到方法论研究本身，满足于具体的某个方法的借鉴和创新，而应从整体上把握公共行政学方法论体系，加强公共行政学方法论的研究，以适应推进政府管理方式方法的变革的需要。

　　公共行政学方法论的理论一般还关注對现有的研究方法和研究技术，并对其进行综合的评估，以确定其运用范围与运用方式，以及新兴研究方法的发展与实践检验。方法论关注的不仅是公共行政学研究的具体方法问题，更主要的是要有明确的、合理的假设以及基本的研究立场，只有具备这些，才能进行具体的研究活动。方法论指导下的公共行政学理论框架的确立，对于学科研究起着关键的作用。作为一种个别学科科学方法论的公共行政学方法论，我们可以把它理解为研

篇二：公共行政学:管理,政治和法律的途径

　　多元公共行政价值与路径选择——《公共行政学：管理、政治和法律的途径》评析

　　余晓芳;邓集文

　　【摘

　　要】罗森布鲁姆《公共行政学:管理、政治和法律的途径》的理论贡献主要表现为从整体性的视角对公共行政进行了科学的界定;根据美国三权分立政治体制将公共行政学功能性地划分为管理、政治与法律三大途径;强调对公共行政中的三种途径的有效整合;提出了美国公共行政未来的走向.该书在拓展我们的研究视野的同时,也存在着一些缺陷,即三途径的功能性划分与政治体制的结构性划分在对应性方面存在着逻辑矛盾;三途径的多元主义倾向容易使其陷入相对主义境地;三途径划分本身存在缺陷;没有真正实现三途径价值的有效整合.

　　【期刊名称】《云南行政学院学报》

　　【年(卷),期】2015(000)001【总页数】4页(P121-124)

　　【关键词】后现代社会;多元公共行政;三途径;评析

　　【作

　　者】余晓芳;邓集文

　　【作者单位】湖北警官学院治安管理系,湖北武汉,430034;湖北警官学院治安管理系,湖北武汉,430034【正文语种】中

　　文

　　【中图分类】D63-3后现代浪潮为公共行政理论界提供了新的分析视角，许多学者逐渐认识到公共行政学不再是一个同质的研究领域，它具有多元化的价值与多元主义的研究路径。如罗伯特.B.登哈特认为：“如今在理论家中最流行的观点是，公共行政学最好被看做是一种从各种不同的理论观点兼收并蓄的专业。”［1］（P63）J.福克斯与T.米勒的《后现代公共行政——话语指向》以及D.J.法默尔的《公共行政的语言：官僚制，现代性与后现代性》无疑是典型的后现代公共行政的著作。然而，米勒提出了公共能量场理论中民众的意见是否能够真正做到科学性，或者参加公共参量场的公民是否真能遵循其规则的指导，这是值得质疑的。法默尔的后现代理论强调去领域化，继续扩大公共行政的语言，而没有提出一个完整的后现代公共行政模式。因此，上述二人的后现代公共行政理论还不够系统化。而真正提出一个较为成熟的后现代公共行政价值多元化理论要数美国著名行政学家戴维·H·罗森布鲁姆的《公共行政学：管理、政治和法律途径》（以下简称《公共行政学》），该书实际上超越了传统管理主义的元叙事基础，即政治与行政二分法、工具主义思维定势以及原子论的人性观，并从后现代性的多元主义视角为我们深入理解公共行政学提供了一个全面的分析框架。

　　罗森布鲁姆的《公共行政学》在国际学术界享有很高的声誉，并成为迄今为止在公共行政学领域浩如烟海的学术著作中最具完整知识框架的一部力作。笔者认为，该书的理论贡献主要在于以下几个方面：

　　第一，从整体性的视角对公共行政进行了科学界定。学界对于公共行政一词的理解可谓五花八门，莫衷一是。如有学者从行为学的角度将公共行政界定为政府行为，亦即政府落实其目的与意图的各种手段。［2］（P2）另有学者从政治的角度来理解公共行政，并认为：“从终极意义上讲，公共行政是政治理论中的一个问题：民主社会中（行政）的基本问题是对大众控制的责任；行政机关的回应力以及官僚对民选官员的责任。”［3］（P2O1）事实上更多的学者从管理（或效率）的角度

　　来理解公共行政。如有学者认为：“行政管理是科学，是实践的技术；行政是现代政府的核心问题，行政学的目的就是追求经济和效率；政府行政的效能与节约是国家繁荣和商贸成功之第一要素。”［4］（P12）有学者认为：“公共行政自身能够成为“价值中立”的科学；公共行政的使命是经济性和效率性。”［5］（P257）还有学者甚至将效率的价值推崇备至，并认为：“在行政科学中（不管是公共组织还是私人组织的行政）最基本的‘善’就是效率。”［6］（P192）这些关于公共行政定义的理解虽然有一定的价值，然而，由于公共行政研究涵盖了政治学、经济学、社会学、心理学、企业管理等诸多领域，任何从单一的视角对公共行政进行界定都不能让人信服。因此，罗森布鲁姆为了避免采取极端的方式理解公共行政，而对公共行政作出了整体性理解，即：“公共行政乃是运用管理、政治以及法律的理论和过程来实现立法、行政以及司法部门的指令，为整个社会或者社会的局部提供所需的管制与服务功能”［7］（P5-6）。由此可见，罗森布鲁姆强调从整体性的角度对公共行政进行界定，从而摆脱了过去单一化的狭隘视角。

　　第二，根据美国政治体制的分权特点将公共行政学功能性地划分为管理、政治与法律三大研究途径。纵观公共行政发展史，许多学者只是从单一的研究视角来探讨公共行政。如杰斐逊、弗雷德里克森、万斯莱等从政治学的视角来看待公共行政，而威尔逊、古利克、西蒙等从管理学的视角来研究公共行政。正如罗森布鲁姆所言：“到1983年为止，公共行政学研究中已经有大量的文献，各自采纳了管理、官僚政治，以及相对较少的法律视角。”［8］（P222）为了解构现代性视野下公共行政一元性的话语霸权，罗森布鲁姆以后现代的视角对传统的公共行政学进行了挑战，进而提出了追求差异化和多元化的公共行政理念。主要表现为其《公共行政学》一书中所提出了公共行政的三途径研究，三大途径分别与政府的行政、立法和司法三大部门相联系。作者从三途径视角对美国公共行政中的组织理论、公共人事行政与集体谈判、预算与财政、决策、政策分析与执行评估等方面进行系统的分析与研究，从而为公共行政建立起了一个完整的知识分析框架。这也是罗森布鲁姆《公共行政学》一书的最大的创新之处。就连公共行政评论家沃尔多也不得不承认，三大研究途径的划分是“一种杰出的分析和杰出的方法。”［9］（P464）

　　第三，强调对公共行政中的政治、管理与法律观点的有效整合。公共行政往往伴随着不同价值的冲突与调适。在美国公共行政理论发展过程中，出现过在同一公共行政范式内融合不同价值理念的现象。如新公共管理理论在强调管理主义价值的同时也吸收了回应性、责任和民主参与等政治价值。新公共服务理论在强调规范主义价值的同时也没有完全拒斥效率与企业家精神等价值。然而，无论是新公共管理还是新公共服务理论都强调某种价值占主导地位的同时吸收其他的价值，而没有将各种价值置于并列的地位，因此，新公共管理和新公共服务所实现的是价值的融合，而非观点的整合。而罗森布鲁姆将公共行政学的政治、管理与法律三种研究途径置于并列地位的同时，也看到了三种途径存在着的冲突与紧张关系。为此，他提出了将三种途径进行整合的观点。他认为：“整合思考的一个方法是：首先要确定管理的大体目标，然后再考虑哪种观点最符合管制的目标。”［7］（P462）

　　第四，提出了美国公共行政未来的走向。罗森布鲁姆首先分析了美国公共行政目前的现状，他认为：“我们已经从传统的管理途径占主导地位的时代，进入了运用政治的、法律的途径分析公共行政的时代……如今，新公共管理已经加入了对公共行政研究的行列，不论其现在的力量和势头如何，都无疑会对公共行政发生重要的、深远的影响。”［7］（P588-589）据此，罗森布鲁姆对美国未来公共行政的发展趋势进行了预测。他认为，美国公共行政仍处在十字路口上，未来公共行政的发展将会呈现九个方面的发展趋势，即公共行政将变得更加复杂；政治力量主导公共行政；法律继续为公共行政之核心议题；绩效导向；公共行政的分化；文官制度的改变；管理内涵的变化；个人责任的强调以及新行政文化的发展。

　　毫无疑问，与试图从美国的历史发展中去寻找单一价值与模式的学者相比，罗森布

　　鲁姆的《公共行政学》为我们研究公共行政提供了多元化的理论分析框架。然而，任何理论不可能做到尽善尽美，《公共行政学》也不例外。笔者认为，该书在拓展我们的研究视野的同时，也存在着如下几个方面的缺陷。

　　首先，过于强调三途径的功能性划分与政治体制的结构性划分的对应性，这使得两种划分之间存在着逻辑矛盾。罗森布鲁姆将管理、政治与法律三种研究途径与政治体制中的行政、立法和司法一一对应起来，并认为这样就可以为三途径模型提供更加坚实的基础。然而，行政、立法和司法是对政治体制的结构性划分，而公共行政的三大研究路径则是一种功能性划分。罗森布鲁姆片面强调两种划分的对称性，即管理对应于行政、政治对应于立法，法律对应于司法，则必然会犯逻辑性错误。比如行政不能完全对应于管理职能，因为行政部门不仅有管理职能，而且还兼具司法和立法的职能。同样，政治和法律也不能简单地对应于立法和司法部门，因为政府有时也具有一定程度的立法权，司法部门同样具有执行（行政）的功能。因此，将每一种功能分派给一个分立的机构去行使是不可能的。这一点早就被古德诺所证实，他在《政治与行政》一书中写道：“以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地，事实上是通常地，又被赋予表达国家意志的具体细节的职责……另一方面，以表达国家意志为主要职责的机关，即立法机关，通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。”［1O］（P9）由此可见，贸然将三条研究途径的功能性划分与政治体制的结构性划分一一对应，必然会产生逻辑矛盾。

　　其次，三途径理论的多元主义倾向容易使其陷入相对主义境地。罗森布鲁姆从多元主义的视角将公共行政的研究划分为管理、政治与法律的途径。其中管理途径的价值主要表现为效率、效能和经济以及成本—效益，顾客的回应性等；政治途径的价值表现为代表性、回应性及责任性等；而法律途径的价值表现为宪法的诚实和公正、正当法律程序、实质权利、平等保护、公平等。各种研究途径只能是多元价值

　　中的一元，因此，任何一元的研究途径不可能拥有君临一切的特权。这主要反映在罗森布鲁姆在论述公共行政不同的情境下三种途径的选择方面，即：“在涉及大量公共利益问题的管制行政领域，政治途径似乎最为合适的……如果管制的目的是谋求两个私人团体之间利益的适当平衡，如垄断生产者与顾客、企业与劳工组织之间的利益平衡，法律途径是最适合的，如公共设施的管制与费率的管制就适合运用法律的方法……如果管制行政的主要目的是防止灾难事件与意外发生，例如药品与航空运输安全管制，管理途径的管制可能是最合适的。”［7］（P462-464）由此我们不难看出，三种研究途径的价值多元性导出的结论是，公共行政学的任何一种价值不可能具有普遍的权威性，这样一来，便动摇了公共行政学的找寻绝对公共哲学根基的努力，从而使公共行政学在价值层面上容易陷入相对主义的境地。

　　再次，三途径理论划分本身存在缺陷。三途径理论即管理、政治和法律的途径是《公共行政学》的核心所在。三途径理论所依据的是对公共行政的功能性划分。笔者认为，这三大途径的划分在哲学或政治哲学层面上具有一定的逻辑矛盾。虽然管理途径的划分具有相对的独立性，而将政治和法律途径截然分开则在功能上和价值上犯了重复性矛盾。从功能层面来看，政治的一种特定的功能是将公民的意志上升为法律，从而实现国家与人民意志的表达；同样，法律的一种特定功能也在于体现和执行人民的意志，法律本身体现了政治。因此，政治和法律在功能上是密不可分的。从价值层面来看，政治所体现的价值是正当性、回应性、自由、平等和公平，法律也十分强调自由、平等、公平和正当权利等价值。由此我们不难看出，政治与法律在价值层面上具有较高的重叠性。因此，笔者认为，从功能和价值层面来看，应将政治和法律途径合二为一比较妥当。从政治哲学的层面来看，最好将三途径改为管理和宪制二元途径。此外，由于政治与法律途径从哲学层面来看主要强调规范价值，而管理途径强调实证价值，据此，也可以将三途径改为实证主义和规范主义途径。

　　最后，没有真正实现三途径价值的有效整合。罗森布鲁姆在《公共行政学》序言中指出：“本书的目的在于完成整合三种途径的任务。”［7］（P14）显然，罗森布鲁姆没有很好地完成这项使命。正如罗森布鲁姆所言：“如何整合不同研究途径所拥有的价值、结构与程序安排以及技术方法，对此尚无良法。”［7］（P589）其原因在于罗森布鲁姆并没有找到三种价值普适性的优先顺序，因而他只能退而求其次地提出根据具体情况而设定三种价值的优先顺序。然而由于公共行政面临的具体情况与环境是千变万化的，因此，对三种价值的优先顺序进行有效地设定则变得十分困难。笔者认为，只有在哲学层面上追溯到康德的三大批判理论才能够解决三大价值的优先顺序问题。正如达布利克所言：“（对于价值在研究中的作用）这个问题可以追溯到康德对纯粹理性之限度的评论。”［11］（P2O7）因此，笔者认为：“公共行政中规范主义和实证主义的哲学基础与理性之源分别是康德批判哲学中的实践理性与理论理性。本体优先于现象、目的优先于手段、自由优先于必然，这既是实践理性优先于理论理性的根据，也是规范主义优先于实证主义的理由。”［12］（P41）由于政治与法律途径属于规范主义，管理途径属于实证主义，因此，政治与法律途径必然要优先于管理途径。由此我们不难看出，只有强调政治与法律价值优先于管理价值，才能够真正实现三大途径的有效整合。

　　罗森布鲁姆的《公共行政学》一书从后现代的视角提出了美国公共行政的三大研究途径理论。该书虽然以美国三权分立政治体制为背景，但书中的一些理论观点也广为许多政治体制迥异的国家的学者所接受。我们也应借鉴本书中有益的理论与观点，结合中国的国情，努力实现本土化，并为我国公共行政的改革与发展提供有益的借鉴。

　　第一，在行政理念方面，该书中的三途径模型有助于完善我国公共行政的价值理念。书中的管理途径告诉我们，在公共行政实践中，一定要树立效能政府的理念。这主要包括政府既要注重政府效率，又要注重社会效益。政治途径提示我们在公共行政

　　中一定要树立有限政府和参与政府的理念，从而保证政府公务员能够真正代表人民的利益。法律途径告诉我们在公共行政中一定要树立法治政府的理念，要强化对行政权力运行的监督和制约，推进依法行政。

　　第二，在理论发展方面，该书有助于我们从多维角度来研究与发展公共行政学。中国目前处于转型时期，公共行政所涉及的领域同样也是方方面面的，因此，我们应该以宽广的视角来探索和研究公共行政问题。此外，我国公共行政学在实现本土化的过程中也必须要研究政府治理中的多元理性，应考虑各种利益和价值的平衡，而非单一向度的考虑。因此，今后中国公共行政学理论研究应结合我国国情，拓展研究视野，特别要注重如何科学合理地处理效率与公平、改革与稳定、个人利益与公共利益等关系方面的研究。

　　第三，在实践发展方面，该书为我国的行政改革与发展提供了有益的参考。书中提出了基于管理、政治与法律等价值整合的九大发展趋势，这不仅是美国公共行政的发展趋势，也是各国公共行政发展的大势所趋。因此，中国政府未来行政改革的方向是实现效率、平等、公平等价值理念的有机结合，并争取实现以下六个方面的重大突破：一是加大行政体制创新力度，推进政府职能转变。二是引入市场竞争机制，提高政府绩效。三是改革现行的行政审批制度，更新管理理念。四是建设法治政府，强化法制监督。五是合理划分中央与地方的权限，充分发挥中央和地方两个积极性。六是强化民主行政，扩大公民参与。

　　［1］Denhardt，RobertB，PublicadministrationTheory：TheStateoftheDiscipline.B.LynnandAaronWildavsky（eds）‘PublicAdministration：TheStateoftheDiscipline’［M］.Chatham，NJ：ChathamHousePublicshers.199O.［2］RichardStillman，ed.，PublicAdministration：ConceptsandCase［M］.Boston：HoughtonMifflin，1978.

　　［3］WallaceSayre.PremisesofPublicAdministration：PastandEmerging.inJayShafritzandAlbertHyde，eds.ClassicsofPublicAdministration［M］.OakPark，Ill.：MoorePublishing，1978：2O1.［4］［美］怀特.行政学概论［M］.上海：商务印书馆，1947.［5］DwightWaldo.PublicAdministration，PoliticalScience：AdvanceoftheDiscipline［M］.MarianD.Irish，ed.（EeglewoodCliffs，NJ：Prentice-Hall，1968.［6］Gulick，Luther，Science，Values，andPublicAdministration.inPaoersontheScienceofAdministration［M］.editedbyLutherGulickandL.Urwick，NewYork：InstituteofPublicAdministration，1937.［7］戴维·H·罗森布鲁姆，罗伯特·S·克拉夫丘克，张成福等译.公共行政学：管理、政治和法律的途径（第五版）［M］.北京：中国人民大学出版社，2OO2.［8］敬乂嘉.访美利坚大学罗森布鲁姆教授［J］.复旦公共行政评论，2O12，（1）.［9］BrackBrownandRichardJ.Stillman.AConversationwithDwightWaldo：AnAgendaforFutureReflection［J］.PublicAdministrationReview45（July/August1985）.［1O］［美］F·J·古德诺，王元译.政治与行政［M］.北京：华夏出版社，1987.［11］颜昌武，马骏.公共行政学百年争论［M］.北京：中国人民大学出版社，2OO9.［12］刘耀东.论公共行政中规范主义对于实证主义的优先性——基于康德批判哲学的视角［J］.中国行政管理，2O13，（7）.

篇三：公共行政学:管理,政治和法律的途径

　　公共行政学

　　公共行政学

　　第一章

　　绪论

　　公共行政的概念

　　指国家与其他履行公共行政职能的公共部门，依法行使公共权力，对社会公共事务进行组织和管理的活动。

　　公共行政学概念

　　研究公共组织进行公共行政活动的一门学问。是研究公共行政组织依法管理社会事务的规律和特征的理论体系。

　　公共行政学的学科特点

　　1.综合性，即它是交叉的、丰富的、广泛的。

　　2.实践性，即它是实际的、应用的、具体的。

　　3.系统性，即它是整体的、有序的、相互关联的。

　　4.技术性，即它是方法的、工具的、手段的。

　　5.发展性，即它是动态的、进步的、创新的。

　　西方公共行政学的发展

　　1.早期研究时期：

　　（1）1887年

　　托马斯·伍德罗·威尔逊

　　《行政学之研究》是行政学的发端和标志。

　　（2）1893年

　　古德诺

　　《政治与行政：对政府的研究》全面、系统地论述了政治与行政二分法理论。

　　2.传统研究时期：

　　（1）马克斯·韦伯

　　以“合理性”和“合法性”为中心概念的官僚制或官僚科层组织理论，即以“官僚模型”为主体的“理想的行政组织体系”；“组织理论之父”，提出“官僚科层制”。

　　官僚集权组织的特征：

　　①官僚组织形态是根据完整的法规制度设立的一种组织形式。

　　②这种组织是井然有序的权责体系，组织内部根据需要实现劳动分工，同时明确规定每一个成员的权责并使之

　　（一）统治、管理和服务职能

　　1.统治职能：政府为了维护统治阶级的统治，实施统治阶级阶级利益的职能

　　2.管理职能：政府管理社会公共事务的职能，是政府的基本职能之一

　　3.服务职能：公共行政组织服务于社会的职能

　　（二）政治、经济、文化、社会职能

　　1．政治职能：外交、民主、军事、治安

　　2．阶级职能：为弥补市场失灵、市场不能、市场体制不健全而担负的职能

　　3．文化职能：支持科学发展、发展教育、发展文艺事业、其他职能

　　4．社会职能：社会福利、社会救助、社会保障、社会优抚

　　亚当·斯密奠定自由放任公共行政职能的基础——“管得最少的政府就是最好的政府”。“保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略；为保护人民不使社会中任何人受到其他人的侮辱和压迫；建立并维持某些公共机关和公共工程”。个人主义，财产私有，追求利益的正当性，经济自由，价格机制。

　　凯恩斯主义

　　为了弥补自由市场经济有效需求的不足，克服经济危机，政府必须干预经济生活，通过增加公共投入以刺激消费。（1）国家调节干预经济生活；（2）实行积极的公共财政和金融政策；（3）举债支出。

　　政府失灵，是指个人对公共物品的需求在现代化议制民主政治中得不到很好的满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大或者效率降低，政府的活动或干预措施缺乏效率，或者说政府做出了降低经济效率的决策或不能实施改善经济效率

　　的决策。

　　公共行政职能的转变

　　（一）原因：经济基础发展的动力

　　公共行政环境作用的动力

　　公共行政职能自身的动力

　　（二）趋势：范围从“全能行政”转向“有限行政”；重心转向管理和服务并重的方向

　　（三）我国公共行政职能的转变

　　1.动力：经济生活的市场化；政治生活的民主化；社会生活的多元化

　　2.转变方向：经济调节、市场监督、社会管理、公共服务

　　加快现代企业制度的建设，建立良性的政企关系；加强宏观调控与监督服务职能，理顺政府与市场的市场。

　　3.影响因素：

　　1）外部：市场经济的建设。政治民主的加强、社会多元体系的进一步发展

　　2）内部：克服公共行政部门自身的阻力，缓和由于权力与利益重新组合而造成的可能的紧张局面

　　3）电子政务的实施将在公共行政职能程序上加速政府公共行政职能的转变

　　4.具体要求：

　　1）要全面履行政府职能，在改善经济调节。严格市场监督的同时，更加注意社会管理和公共服务

　　2）中央和地方要按照职能转变的要求，突出各自的管理和服务要点

　　3）进一步理顺部门职责关系，合理界定政府部门的职责，做到权力与责任对等，避免职能交叉重叠

　　第三章

　　公共行政组织

　　雷格斯的生态行政组织理论：外部生态环境与公共行政

　　组织之间有相互制约关系。

　　目标的公用和层次

　　（一）目标的功用目标是组织及其成员的导向坐标，是组织聚合力的内在源泉。它为组织及其成员提供奋斗的方向，并激发人们的奋斗精神。

　　1.促进组织结构和权责体系合理化。

　　2.建立考核的公平和客观的标准。

　　3.增强组织的协调能力和整合能力。

　　4.激发组织成员的工作个和合作意识。

　　（二）目标的层次

　　时间序列，长期、中期、近期目标；空间序列，整体、部分、个人目标；价值标准，社会、组织、团体目标；性质，综合、技术、心里目标。

　　组织目标系统分为三个基本层次：

　　1.总目标，也称整体目标，是由组织最高决策层制定并

　　通晓全组织、统率其他、全力以赴的主体目标。

　　2.分目标，也称机关目标或部门目标，一般指政府之下哥哥行政机关的工作目标。

　　3.个人目标，通常指行政公务人员个人的工作目标。

　　目标管理

　　中心思想就是要经由集体的努力及自我控制来完成机关的共同目标。德鲁克《管理实践》

　　1.概念：1）是一种过程，上下级共同确定目标和主要职责范围的过程；

　　2）是一种实施管理的计划和考核的方法；

　　3）是一种个人与组织的关系。

　　2.性质：以行为科学---人际关系学说为基础的一种管理思想和管理方法

　　3.特点：

　　1）员工参与管理：上下级共同商定，依次确定各种目

　　11标

　　2）以自我管理为中心：目标责任者自我进行，通过自身监督与衡量，不断修正行为，以达到目标实现

　　3）强调自我评价

　　4）重视成果

　　4.实施条件：

　　1）整个组织特别是各级管理人员，在理解的基础上对目标管理采取基本支持的态度。

　　2）各级管理人员应当比下级具备更高的协调、组织、领导能力和政策水平以及订立目标的技能，并彼此进行交流，以使目标恰到好处、有机配合。

　　3）实行激励为主、物质激励为辅的激励制度，以此作为提高积极性、实现自我控制的催化剂。

　　4）目标管理从由高层管理部门开始。

　　12我国的五级政府：

　　中央政府：国务院

　　省级政府：省、自治区、直辖市

　　地区级政府：省辖市、自治区辖市，民族自治州

　　县级政府：县、民族自治县、旗

　　乡政府：乡、镇

　　管理幅度和管理层次

　　（一）管理幅度（控制幅度）：一名领导人所能够直接领导、指挥和监督的下级人员或下级部门的数量和范围（横向结构）。

　　决定组织管理幅度宽窄的主要因素：管理者和被管理者；组织的正式规定；社会总体发展水平、对组织的要求、道德风尚、意识形态等

　　（二）管理层次（管理层级）：组织的纵向等级结构和层级数目（纵向结构）

　　13（三）两者关系：幅度宽，层次少；幅度窄，层次多——反比例关系

　　第四章

　　公共行政领导

　　公共行政领导概念

　　公共行政机关的领导者（依法授予职权）为实现一定的公共行政目的、行使公共行政职权，处理（决策、指挥、控制、调整、监督）公共行政事务（事务及参与人员）的活动。

　　第五章

　　人事行政

　　人事行政的管理体制

　　1、部外制：人事管理机构设于公共行政系统之外，独立统掌人事大权的制度（美国、日本）

　　优：地位超然、标准统一、公平竞争、统筹规划

　　缺：对实际不了解、事权与人权分离，积极性不高，限制能力

　　2、部内制：人事管理机构设在公共行政系统内部，各

　　14公共行政部门负责本部门人事管理的相关事宜的制度（法、德、瑞士）

　　3、折中制：介于部外制和部内制之间的管理制度（英）

　　4、党统一领导制：是中国和一些社会主义国家的人事行政体制

　　西方公务员制度的建立：1855英国

　　现代人事行政的激励—保健制度

　　交流制：交流指国家根据相应的法律法规，将行政工作人员调出行政机关或在行政机关内部转换职位任职，以及将其他单位的人员调入行政机关担任职位的管理活动。

　　在我国包括：调任、转任、轮换、挂职锻炼

　　第六章

　　公共行政决策

　　公共行政决策概念

　　指享有公共权力的公共行政部门为了有效实现行政

　　15目标，针对公共行政管理问题，在运用定性分析和定量分析的基础上，拟定、选择决策方案的一系列思维活动和实践活动过程。

　　主体：掌握行政权力的个人或组织

　　内容：涉及行政机关的内部事务，亦涉及社会公共事务

　　价值取向：公共利益

　　公共行政决策的类型

　　1）经验决策与科学决策

　　2）程序化决策和非程序化决策

　　3）确定型决策、风险型决策与不确定型决策

　　4）战略决策与战术决策

　　5）单项决策与序贯决策

　　6）群体决策、集体决策与个人决策

　　公共行政决策体制

　　（一）公共行政决策枢纽系统

　　16也称行政决策中心，是指领导、组织整个决策活动和最终从事抉择方案的领导核心。

　　任务：1）组织领导整个决策过程

　　2）确定决策目标

　　3）选择决策方案

　　4）监督决策的执行

　　（二）公共行政决策信息系统——基础

　　由决策信息专职人员、信息机械设备、信息技术程序等构成，专门从事信息的收集、加工、贮存、传递工作。

　　任务：为决策者收集、处理、传输信息

　　作用：1）收集、处理信息的及时性和准确性

　　2）提供制定方案的依据

　　3）帮助进行方案的比较和选优

　　4）控制决策和计划执行的最佳状态

　　1（三）公共行政决策咨询系统

　　指由多学科专家、学者组成的专门从事广泛智力开发、协助决策中枢系统进行正确决策的辅助性机构。

　　任务：以建议、参谋等形式为决策机关和行政领导者服务，向其提供科学的决策方案，并发挥辅助性功用

　　作用：1）帮助决策者对决策问题作出客观判断

　　2）帮助决策者对决策问题作出内行判断

　　3）提供更全面、更准确的决策信息

　　4）帮助决策者提供备选方案

　　第七章

　　公共行政执行

　　影响行政执行能力和有效性的因素：

　　（一）环境因素：1）国际政治、经济、军事、科技等环境变化

　　2）国内政治、经济体制、方针政策的调整和社会环境的变化

　　13）国内外突发事件

　　（二）执行人员因素：政策水平、法制观念、知识水平、工作能力；能力、作风的协调与配合；事业心与责任感

　　（三）执行对象因素：决策的执行对象对政策的态度以及赞同和反对的比例

　　（四）政策、法规和指令本身因素：合法化、科学程度

　　（五）资源因素：人力、物力、财力、技术和其他无形资源

　　行政执行的一般过程

　　（一）准备阶段

　　1.制定执行计划活动：6W2.一般准备活动：

　　1）思想准备：政策、法令合法化；宣传工作；多种多样的思想动员方式

　　2）组织与人员准备：确立组织机构——配备负责人与

　　1具体工作人员——确定职责职权——制定合理的工作制度

　　（二）实施阶段（最重要）

　　1.行政指挥

　　2.行政沟通

　　3.行政协调

　　4.行政控制

　　5.行政评估

　　（三）总结阶段：

　　1．对执行工作作出评价

　　2．有助于提高行政领导思维水平和工作水平

　　3．总结缺点和失误，引以为诫

　　内容：对执行情况的检查、评定，对经验教训的总结

　　方法：集思广益，归纳演绎，上下结合

　　行政沟通

　　指在行政管理过程中，在政府各个部门和各个层级之间以及各种人员之间所进行的政务信息的交流与传递

　　作用：1）实现决策科学化、民主化的重要途径

　　22）消除隔阂与矛盾，增进了解，统一认识，协调行动的重要手段

　　3）联系政府机关各部门、各环节的纽带，有助于政府机关完善管理，提高效率

　　4）鼓舞行政人员士气，增强行政组织内聚力

　　5）医治官僚主义的良方

　　第八章

　　公共行政监督

　　我国行政监察制度的基本内容：

　　1.

　　本质是政府系统内部的一项监督活动

　　2.

　　主体是各级国家行政监督机关

　　3.

　　客体是公共行政行为

　　4.

　　对象是国家行政机关及其公务员

　　5.

　　依法独立进行检察、监督

　　社会监督

　　指由社会各界即人们团体、群众组织、企事业单位

　　21和公民个人以及新闻媒体和社会舆论对国家公共行政机关及其工作人员的行为实施监督

　　前提：政府透明性；与政治权力相结合

　　特征：是一种政治权利、社会责任、法制制度、民主意识

　　监督主体及形式：社会舆论、公民批评、公平投票、压力集团、地方自治制度

　　第九章

　　公共行政方法

　　行政程序的涵义

　　是依照时间先后顺序，将每项行政管理活动的每项过程划分为若干例行性次序、步骤与环节，以调节和促进完成某项行政工作的行政方法

　　特点：合理性、有序性、例行性、稳定性、适应性、系统性

　　类型：1）手续性程序：通信文件的办理；记录的整理

　　22与保管；报告编制、材料收集、档案管理等。2）决定性程序：设计与决策、组织与协调、指挥与控制、考核与总结

　　行政程序简化（1933英格森

　　简化工作理论）

　　公共行政计划类型

　　按时间分：长期计划（10年以上）；中期计划（5年左右）；短期计划（年度计划）

　　按主体分：中央计划；地方计划；基层计划

　　行政计划：是国家行政机关依据法律或其他有关规定，为了实现一定的社会目标或为实现这些社会目标准备条件所制定的行动方案。这种方案一制定就有法律效力，称为某个特定领域的政府活动的根据和准则。

　　现代行政方法

　　目标管理方法：（1954杜拉克

　　《管理的实践》）

　　标杆管理方法：指公共组织通过瞄准竞争的高目标，不

　　23断超越自己，追求卓越，成为强中之强的组织创新和流程再造过程

　　电子政务

　　是政府综合利用信息和通信技术，有效地实现行政管理、公共服务及内部管理和各种行政技术的总称。

　　影响：1）极大地改善了现有行政方法的信息基础和信息通讯手段

　　2）创立了全新的行政方法和行政手段

　　发展阶段：政府上网阶段→政府整合阶段→虚拟政府阶段

　　公共行政方法现代化的实现

　　1.

　　努力发掘整理、批判继承、总结提高我国传统的公共行政方法

　　2.

　　积极引进吸收、融合改进现代的公共行政方法

　　243.

　　正确选择与借鉴企业的现代管理方法

　　第十章

　　公共行政效率

　　政府绩效组成：经济、效率、效益“3E”（EonomyEficiencyEffectiveness）

　　涉及政府管理活动的四个方面：资源、投入、产出、效果

　　公共行政效率测定的传统方法：

　　1.

　　行政费用测量法：单位费用测量法，人均费用测量法，计件测量法

　　2.

　　行政职能测量法

　　3.

　　标准比较法

　　4.

　　要素评分测量法

　　公共行政效率的提高

　　（一）

　　影响因素

　　1.环境因素：

　　251）国家政治安定、政治生活民主化、法制化是行政生活正常的基本条件，也是实现高效率行政管理的前提。

　　2）国家经济发展状况

　　3）党风、政风、社会风气及公民整体效率意识

　　4）地理环境、交通、信息等

　　2．组织因素：

　　1）行政机构设置（功能齐全，机构精简，权责分明，层次和幅度）

　　2）行政职位设置

　　3）行政管理各环节的协调

　　3．人员素质：思想观念、政治品质、业务能力、知识水平等

　　4．科技因素：科学管理技术；以计算机为中心的信息处理技术；办公设备和行政活动技术准备

　　26（二）途径

　　1．牢固树立效率观念

　　2．推进机构改革，建立合理的行政管理机制

　　1）合理划分权限；

　　2）实行政企分开；

　　3）建立完善的行政管理机制

　　3．贯彻依法行政原则，使行政管理制度化、法制化

　　1）将行政法制建设作为实现法制的基础和手段

　　2）实现机构精简

　　3）建立和完善日常工作制度

　　4．建立一支高素质、专业化的行政管理干部队伍，提高领导者和工作人员的素质

　　5．加强行政管理民主建设，调动各方面积极性

　　6．大力反对官僚主义，转变机关工作作风

　　7．逐步实现管理技术手段的现代化

　　我国公共行政效率的提高

　　2（一）制约因素

　　1、政治体制：党政关系不规范；权力过度集中；“政企不分”和“政社不分”。

　　2、公共行政体制：机构臃肿、职责不明。

　　3、公务人员素质：观念陈旧、知识结构不合理、工作不规范。

　　4、激励措施：缺少内部提高效率的动力机制（激励机制）。

　　（二）提高公共行政效率的基本途径

　　根本途径：加强制度建设

　　具体方法和制度：目标管理法、岗位责任制法、政务公开法等

　　第十一章

　　公共行政发展

　　行政改革

　　是指政府为了适应社会环境，或高效公平处理社会

　　2公共事务、调整内部体制和组织结构，重新权力配置，并调整政府与社会关系

　　当代我国公共行政改革的特征：

　　1．

　　始终坚持以发展经济为中心

　　2．

　　正确处理改革、发展和稳定的关系

　　3．

　　借鉴国外经验和吸收我国传统行政精华并举

　　4．

　　坚持渐进性改革

　　5．

　　立足中国国情

　　促进中国公共行政改革

　　一．

　　市场经济是我国政府行政改革的经济基础

　　（1）切实转变行政观念，置身于直接的市场竞争之外。

　　（2）实现政府行政职能的公共化、政府行政行为的公开化、政府政策的公平化，维护国内市场的统一性、充分性、拓展性。

　　（3）充分尊重、支持和保护独立经济法人的主体地位，2并相应广泛地实施普惠制。

　　（4）通过公共政策不断公开和明确实施政策导向，不断明晰和强化市场竞争机制，建立必要的市场秩序。

　　二．

　　制度创新是我国政府改革的主要途径

　　三．

　　政府能力是我国政府改革的行为诉求

　　（1）公共政策能力：对于国家发展方向和发展水准具有决定性意义。

　　（2）行政管理能力：原则、程序、途径、方式、技术的有效运用（实践效力和效果）。

　　（3）社会服务能力：在观念形态上确立政府公共服务的职能，建立和完善制度规定。

　　（4）自我控制能力：有效保障行政宗旨，防止权力滥用，实现依法行政。

　　30

篇四：公共行政学:管理,政治和法律的途径

　　公共管理学

　　导论:公共管理学的视野

　　1．

　　“公共管理学”与“公共行政”

　　“公共行政”是政府特别是执行机关为公共提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人（政治家）所制订的政策和法律，关注的焦点是过程、程序以及办公室的管理。

　　“公共管理”是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过程，程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多的是关注结果和对结果的获得负个人责任。

　　2．公共部门与公共物品

　　（1）“公共部门”是公共事务的管理者和公共物品的提供者。

　　广义的公共部门包括政府机构，公用事业，公共事业，非政府公共机构等部门以及各种不同组织的公共层面；狭义的公共部门仅包括政府机构以及依据政府决策产生的机构和部门，是最纯粹的公共部门。

　　（2）为什么“准公共部门”（第三部门）也归入公共部门中？因其“公共”特性：

　　①与纯粹的公共部门目标一致，第三部门生产或活动的基本目标是公益性

　　②与政府存在密切关系，其生产、活动的内容和方式往往由政府实行控制或必要的行政管制

　　③与政府为社会所提供的物品一致——公共物品或“准公共物品”

　　④投资主体或提供资源的主体也主要是政府。

　　（3）公共物品指具有消费的非竞争性和给排他性、自然垄断性、收费困难等特征的物品，具有规模效益大、初始投资量大的特点，政府是提供此类物品的最佳方式。

　　公共物品指那种能够同时供许多人享用的物品，并且供给它的成本与享用它的效果并不随享受它的人数规模的变化而变化。

　　（4）公共物品的划分

　　①纯公共物品：国防，公共安全，外交，法规政策，环境保护，基础研究，空间技术

　　准公共物品：道路，能源，交通，通讯，城市公共服务，教育，广播电视，社保。

　　②有形的公共物品（硬——）：公共设施

　　无形的公共物品（软——）：法律。政策，制度

　　③全国性的公共物品：国家或中央政府提供的服务——国防，外交，全国性法规政策

　　地方性的公共物品：城市基社，地方性法规，政策

　　3．“公共管理”与“私人管理”的异同

　　A、联系：

　　（1）都包含了合作团体的活动

　　（2）都必须履行一般的管理职能

　　B、差别：

　　（1）公共管理与私人管理的使命不同。公共管理是为公众服务，追求公共利益；私人管理以营利为目的（2）与私人管理相比，公共管理的效率意识不强

　　（3）与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任

　　（4）就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格得多

　　（5）公共管理有明显的政治性和公共性

　　4．“治理”与“善治”

　　①治理泛指任何一种活动的协调方式，有最小国家的治理，公司治理，新公共管理，善治，社会——控制系统及自组织网络六种用法。

　　②90年代后，世界银行提出“善治”口号，合法、法治、负责、透明、有效的政府成为善治的基本要素。

　　5．公共管理学范式的兴起

　　三次重大范式变换：传统的公共行政学——公共政策分析——公共管理学。

　　6．公共管理范式的出现及比较：两种途径——“政策途径”（P-途径）；

　　“商业途径”（B-途径）

　　“P-途径”来自于公共政策学院，以政策研究为方向，重视定量分析方法，尤其是经济学分析手段。把政策执行研究的焦点集中在政府项目上。

　　“B-途径”强调将工商管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门管理的研究中，并仍关注组织结构与过程。

　　比较：

　　（1）共同点：①以组织外部定向，强调政治因素在管理中的作用；

　　②重视规范研究并关心改善绩效，主张从经验中学习尤其是偏爱案例分析法。

　　（3）各有所长：

　　①P-途径重新认识政策分析对于公共管理的重要性，学习实践者的经验，重视吸取经验教训并加以传播，促进政治执行官与资深管理者的对话。

　　②B-途径更强调以研究和理论取向，应用和融合不同学科的理论、方法和技术，发展一种以公共管理与私人管理相比较为基础的综合框架，注重战略管理，关心过程问题，把焦点集中在职业化的公共管理者而非政治执行官身上。

　　7．雪城大学（1991年9月20号——21号）第一次美国的公共管理学术研讨会是公共管理新范式诞生的象征性标志。

　　8．公共管理学的研究对象：公共管理。即其要研究作为公共事务管理主体的公共组织，特别是政府组织的结构，功能及其与环境的关系，研究公共管理活动的过程及其环节（组织，决策，沟通，协调，监控，评论等）；研究如何应用各种科学知识及方法解决，公共事物的管理问题——公共管理活动，公共管理实践。

　　9．公共管理学的学科特征——与传统公共行政学的区别

　　（1）研究对象与范围。传—局限于政府行政机关特别是官僚机构的研究

　　公—扩大到其他政府机关（立、司）和非营利组织甚至私人部门的公共层面

　　（2）公——更具跨学科，综合性的特点；

　　传——建立在政治学基础上，公——不同学科。

　　（3）公将研究焦点由传的“内部取向”转为“外部取向”，由重视机构、过程、程序的研究转到重视项目、结果、绩效研究。

　　（4）涉及大量公共行政学没涉及的主题（公共物品，公共选择，政府失败）

　　（5）公——既是实证的又规范的；

　　传——局限规范研究。

　　10．公共管理学的研究途径和方法

　　（1）经济学途径成为公共管理学研究（管理学途径、政治学途径、法学途径）的一个重要途径。它采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来看待公共管理问题。

　　①公共选择理论：将“经济人”假说、交换范式和方法论个人主义应用到政治和公共政策领域。作为一种公共政策的研究途径，它假定：政治行动者个人（不管是决策者或投票者）都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案。

　　②新制度主义（新制度学派）：a.强调制度在政治生活中的决定性作用；

　　b.制度的存在是因为它可以克服社会组织中的信息障碍和减少交易成本；

　　c.在社会中，两种能最小化交易成本的组织是市场和等级制；

　　d.制度形成偏好，规定行为角色、约束行为和形成期望。

　　（2）方法上的突出特征是强调跨学科研究途径，提倡以问题为中心的知识产生方法。包括系统分析、比较分析、实验分析、案例分析。

　　11、市场经济国家的政府管理实践

　　A、在市场经济发展的不同时期，政府干预的范围、内容、和方式是不同的。

　　（1）20世纪30年代前，主张限制国家或政府作用，让商品经济在一种自由放任的状态下运行，国家减少干预或不干预市场运行。

　　奉行三个原则：私有财产神圣不可侵犯原则、契约原则、自我负责原则。

　　（2）1929－1933年，西方资本主义爆发经济危机，客观上促使凯恩斯主义兴起。凯恩斯以“有效需求”为基础论证国家全国干预的合理性，他主张放弃自由放任主义，实行对经济生活的全面干预，特别是通过财政和货币政策调控市场经济的运行。

　　（3）20世纪70年代西方市场经济国出现“滞胀”现象，西方新自由主义经济学思潮兴起主张限制甚至取消政府干预，充分发挥市场经济的作用。

　　B、由于经济发展水平，政治文化及历史传统等方面的差别，各市场经济国的政府公共管理模式亦不同。

　　（1）英美的市场主导模式

　　（2）欧洲或莱茵模式

　　（3）东亚的政府主导型模式。

　　12、转型期我国公共管理的实践。

　　A、传统的政府管理模式的弊端

　　（1）政企不分、政资不分

　　（2）机构臃肿，效率低下

　　（3）权力过于集中

　　（4）政治民主化、科学化、制度化薄弱

　　B、转型期政府管理面临的挑战：

　　（1）市场体制

　　（2）公共管理体制的创新，行政政治体制改革；转变政府职能

　　（3）高素质、廉洁奉公的公务员队伍

　　C、入世对我国政府管理提出的挑战：

　　（１）入世对政府管理方式的冲击，传统的政府管理方式阻碍市场化进程。

　　（２）政府管理的法制化――法律规则意识淡薄，“上有政策，下有对策”，地方利益至上。

　　（3）公务员素质与能力（官员的市场观念落后；法律意识淡化；竞争意识不强；学习能力不足）。

　　13、行政国家指19世纪末，20世纪初，与垄断的进程相一致，尤其是第二次世界大战以后，在资本主义国家立法、行政、司法三权分立的国家权力主体关系中，行政权力和活动扩张，具有制定同议会立法效力相当的行政命令和制定同法院判决效力相当的行政裁决权，大量直接管理和介入国家社会事务，从而起到最活跃和最强有力国家作用的一种国家现象。

　　第二章、政府改革与治理

　　1、治理理论的研究途径

　　（1）“政府管理”途径：这一途径将治理等同于政府管理，侧重从政府部门的角度来理解市场化条件下的公共管理改革，主要包括“最小国家的治理”、“新公共管理”和“善治”等用法。

　　①“新公共管理”以“经济人”为假设，以市场化和管理主义为政策取向，强调结果导向和顾客导向，关注公共部门的微观经济问题。

　　②“善治”是由世界银行提出的，合法、效率、负责、透明、开放是其基本要素。

　　（2）“公民社会”的途径：

　　①此途径认为，治理是公民社会的“自组织网络”，是公民社会部门在自主追求共同利益的过程中创造的秩序，在公共资源管理、社区服务与发展、同业协会和跨国性问题网络中普遍存在。

　　②自治的公民社会是共同利益的自愿结合，是个制度化的、不需借助政府及其资源的公共领域；组织成员可自主治理生活领域中的公共事务。

　　③“自组织网络”：社会中心论的治理观。

　　（3）合作网络的途径：试图在“网络管理”的框架内整合上述两种研究途径。它综合考虑了政府层面和非政府层面有关治理的用法。

　　2、治理与统治的关系

　　治理是对合作网络的管理，又可称为网络管理或网络治理。指的是为了实现和增进公共利益，政府部门和非政府部门等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力、共同管理公共事务的过程。

　　A、相同点：二者追求的目标相同，都需借助公共权力维持社会秩序和处理公共事务，以促进公共利益的最大化。

　　B、二者在实现公共利益的过程上具有明显的区别：

　　（１）管理的主体不同。政府垄断公共事务管理的活动——政、企、社会、团体和个人等公共行动者共同处理公共事务的活动。

　　（２）管理的客体不同。与统治相比，治理的对象更多、范围更广。治理除了要处理公共问题、管理公共资源外，还涉及人群较少的集体事务（如，公共池塘资源）。

　　（３）管理的机制不同。统治的机制是控制；治理的机制是信任。

　　（４）管理的手段不同。统治是强制性方式（行政、法律、军事手段）；治理开发出新的管理工具（合同外包、内部市场、公共哲学、政策社区）。

　　（５）管理的重点不同。统治以满足统治阶级的利益为出发点，强调国家的作用、官僚组织的能力;治理以满足公民的需求为出发点，强调国家与社会、政府与市场、私域与公域的合作。

　　3、网络治理的新特征

　　（1）多中心的公共行动体系。

　　（2）反思理性的“复杂人”。

　　（3）合作互惠的行动策略。

　　（4）共同学习的政策过程。

　　4、网络治理的实践模式（结合95页图2-1）

　　（1）全球治理：为了维持正常的全球秩序，国际社会通过有约束力的制度安排，对全球生活中出现的生态、移民、毒品、地区冲突、贫富差距和国际共同财产等公共事务的合作管理。

　　特点：①治理主体是世界范围的公共行动者。

　　②治理客体是正在影响或有可能影响全人类的跨国性问题，包括公益问题和公害问题。

　　③治理机制是一系列用以解决跨国性问题和管理全球公务事务的制度安排。

　　（2）民族国家的治理：特指在民族国家的范围内对政府主导的公共物品供给过程的管理。政府部门除直接提供某些公共物品外，还要动员和利用各种社会力量来组织公共物品和服务的生产。

　　①政府间合作网络：污水处理、废物排放、公共交通、供水供电。

　　②政府项目执行网络：通过服务网络来执行供给项目，不必通过科层制度亲自提供。

　　③公私合伙网络：通过财政补助、特许经营权、公私合营企业等来吸纳民间资源和社会力量共同承担公共事业责任。

　　（3）社区治理：①志愿服务。

　　②利用各种NPO和私营机构来整合社区的公共服务资源。

　　③消费者控制。优点：第一，更能制定符合成员需求的政策；

　　第二，推动社区成员参与社区发展计划，使公共服务处于社区民众监控之下。

　　5、网络治理的多重困难

　　（1）可治理问题。①在市场和政府起不了作用的地方，合作网络与不一定能有效发挥作用，并非所有社会问题均可通过合作网络解决。

　　②合作网络可解决的问题由于合作与竞争的矛盾、开放与封闭的矛盾、原则性与灵活性的矛盾而无法解决。

　　（2）合法性问题。指在相互依赖的环境下，社会公众对民主政治的认同危机。合作网络的有效运作是提高政治系统合法性的一种途径和工具。

　　（3）有效性问题。治理能力与治理需求之间的差距是产生有效性问题的直接原因。

　　通过以下途径可提高合作网络的治理能力：

　　①明确网络的能力限度――“有所为有所不为”；

　　②开发新的管理工具；

　　③培养网络的管理者；

　　④网络中的行动者要有行动意识。

　　（4）责任性问题。由于政府部门与非政府部门共享权力、分担责任，带来公私界限模糊、责任认定困难的问题，公共行动者互相推诿、转嫁责任成为可能。

　　改善措施：

　　①加强行政法理建设，重塑职业主义精神。

　　②完善公共责任制度，确保公民权利实现。

　　③政府特殊的责任定位――确立合意，保持社会的凝聚力；“元治理”角色，即采取最后补救措施重塑合作网络。

　　6、西方各国政府改革的背景和原因

　　（1）经济和政治因素――石油危机后经济萧条，福利国家不堪重负。起决定性作用。

　　（2）经济全球化――推动力。

　　（3）新技术革命（信息革命）――催化剂。

　　（4）传统的官僚体制的失效和商业管理模式的示范性影响。

　　7、当代西方政府改革的内容及措施

　　（1）政府职能的优化

　　（2）公共服务的市场化、社会化

　　（3）分权

　　（4）引入现代化管理技术。

　　（5）人力资源管理改革

　　（6）机构的重组

　　8、对当代西方政府改革的评价

　　A、积极方面：“新公共管理模式”克服了传统公共行政模式的弊端且更具现实性及生命力。

　　①官僚体制是一种过时、僵化、低效的政府体制模式；

　　②政府机构不再是公共物品及服务的唯一提供者；

　　③政治与行政二分在实践中难以做到，不现实；

　　④传统的人事行政发生重大变化，公务员的永业观念已被打破，合同雇佣和临时雇佣成为重要用人方式

　　B、消极方面：理论上的矛盾――①企业自主与民主负责之间的价值冲突

　　②公共企业图景与公民参与价值之间的冲突

　　③企业运转的隐弊性与民主所要求的开放性之间的冲突

　　④企业管理要求敢于承担风险与公共财政处置责任的冲突

　　实践中的问题――人员精简问题、规章制度删除问题、权力下放问题、等级问题、政治与行政分离问题、是公民还是顾客的问题、谁来负责、价值取向、改革的力度与持久性问题。

　　9、我国历次机构改革

　　（1）1952年底开始：以加强中央集权为中心

　　（2）1956年下半年：以中央向地方放权为主要内容

　　（3）1960－1965：重新强调集中统一

　　（4）1982：重点――撤并行政机构，裁减人员

　　（5）1988：以转变政府职能为关键，以经济管理部门为重点

　　（6）1993：其方向与目标即适应经济体制改革和经济社会发展的需要，关键是转变职能，侧重点在政府经济管理部门

　　（7）1998：国务院调整和撤销了那些直接管理经济的专业部门，加强宏观和执法监督部门

　　（8）行政审批制度改革：1999年底启动，是校正政府在市场经济中“错位、缺位和越位”行为的最迫切工作

　　A、行政审批制度改革的一些问题

　　①保留事项的审批权限往往在上级，下改上不改就改不动。

　　②在许多地方，审批事项仍较多，手续繁杂。

　　③制度化建设与体制创新力度不够。

　　④审批权产生机制不健全。

　　⑤中介机构发展较慢，难以承担政府委托的任务。

　　B、全面实施《行政许可法》的条件：①市场经济体制的完善及加入WTO创造良好环境。②行政审批制度的阶段性成果奠定基础。③较充分的政策执行的准备工作。④中央高层、各级政府、社会及人民群众重视、拥护。

　　10、历次机构改革成就、经验和教训

　　A、成就：

　　（1）对于政府改革的重要性、必要性和迫切性取得一定程度的共识

　　（2）机构和人员膨胀势头得到了有效的抑制

　　（3）政府职能转变迈开实质性步伐，政府管理体制和运行方式创新力度加大

　　（4）政府间关系的理顺，政府与企业、社会、市场的关系调整有很大进展

　　（5）国家公务员制度的基本框架确立，依法治国、法治行政观念开始深入人心

　　B、经验：

　　（１）坚持以适应社会主义市场经济体制为改革的目标

　　（２）坚持精简、统一、效能的原则

　　（３）坚持积极稳妥的方针

　　（４）坚持机构改革与干部人事制度改革相结合

　　（５）坚持统一领导、分级负责、实事求是、因地制宜

　　C、缺陷：

　　（１）政府管制仍较多，市场机制作用没有得到充分发挥

　　（２）政府管理方式及手段单一、落后,政府对经济领域的干预仍较多，政府职能“越位”、“错位”、“缺位”现象仍存在

　　（３）政府内部决策职能与执行职能不明确，致使一些部门忙于具体事务、疏于决策，重审批、轻监管，既当裁判员又当运动员，缺乏有效的制约机制

　　（４）地方或部门利益观念强，公共意识和公共责任不强等

　　D、深化行政体制改革应处理好的几个关系

　　（1）处理好机关改革与其他配套改革的关系：

　　①机构性的变革

　　②工具层面的变革

　　③价值层面的变革。

　　（2）处理好实质理性与工具理性的关系：

　　不仅重视价值和价值目标，而且引进现代化的管理方式、方法和技术。

　　（3）处理好中央政府改革与地方政府改革以及自上而下改革和自下而上改革的关系：

　　①尽量避免“一刀切”并淡化机构设置及职能上下对口的色彩

　　②中央政府与地方政府的改革时间差应昼缩短

　　③将自上而下和自下而上两种改革方式有机结合，且更多地采用自下而上的方式

　　11、国务院机构改革的五个重点（方案）

　　（１）深化国有资产体制改革：设立国有资产监督管理委员会（国资委）。

　　（２）完善宏观调控体系：将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会（发改委）。

　　（３）健全金融监管体制：设立中国银行业监督管理委员会（银监会）。

　　（４）继续推进流通管理体制改革：组建商务部。

　　（５）加强食品安全和安全生产监管体制建设：国家食品监督管理局

　　12、地方政府改革的新趋势（试点：城市改革的思路）

　　（１）由过去侧重于机构改革向更系统的改革转变，即建立现代化政府管理体制和模式

　　（２）加大了政府体制创新和政府职能转变的力度

　　（３）改革思路大都提出以创建服务型政府为目标

　　（４）大都重视行政管理方式创新――市场竞争机制、工商管理方法及信息技术的引入

　　第三章、政府间关系

　　1、政府间关系指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系，它既包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系，也包括同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级政府之间的关系。

　　2、我国政府间关系研究的不足

　　（1）主要限于中央与地方关系的研究，政府间其他脉络关系关注少（横向、交叉）

　　（2）侧重经济关系，对政府间的政治与行政关系分析少

　　（3）分析方法以实证研究为主，理论分析不足，模式分析仍是一个空白

　　3、政府间关系研究的途径

　　（1）传统的中央控制模式：

　　①中央政府掌控一切，它从等级制的顶端对政府体系进行管理，而不是着眼于整个体系；

　　②地方政府在等级制体系中是被控制的，而不是自控制的，是依赖性而非自治的――“自上而下”的分析视角

　　（2）地方自治模式：源自世界性的地方分权潮流。强调的是高度的地方分权与自主治理，而不是中央的控制与影响。中央政府要对地方给予更多的关注，并为其提供更多的资源――“自下而上”的分析视角

　　（3）网络模式。

　　A、网络的三个基本内容:①网络由各种各样的行动者构成，每个行动者都有自己的目标，且在地位上是平等的。

　　②网络因为行动者之间的相互依赖而存在。

　　③网络行动者采取合作的策略活动来实现自己的目标。

　　B、特征：①行动者的多样性与等级制色彩的弱化。

　　②相互依赖与分权――讨价还价、相互妥协。

　　③策略活动与合作――使障碍最小化。

　　总之，网络模式下的政府间关系要求一体化的程度以弱化等级色彩，要求政府间的分权以提高地方的自主性，要求政府间彼此合作以实现各方的共赢。

　　4、西方政府间关系发展的新趋势――网络模式的出现

　　（1）政府间关系等级制色彩的弱化:一是大都市区管辖单位的碎片化；二是城市地位上升改

　　变了城市与州和联邦关系。

　　（2）中央与地方的分权倾向：增加地方自主性的方向发展，改变地方过分依赖中央的局面，使政府间的资源分配更趋平衡，以提高相互依赖的程度。

　　（3）地方政府间的合作现象日渐普遍：寻求合作，追求更大利益。

　　5、中国政府间关系的传统模式——等级控制模式下，政府间关系特征如下：

　　（１）政府间的结合构造上，主要体现为层级隶属关系――金字塔：中央与地方职能高度一致，无明显分工。

　　（２）在政府间的权力分配上，实行中央高度集权。

　　①财政管理体制中：中央集中绝大部分财政资金，完全控制地方预算资金使用范围和

　　方向。

　　②事务管理权限：命令和执行、控制与被控制。

　　③干部管理权限：中央对地方干部的任免、提拔、审查和惩处进行全面管理和控制。

　　（３）在政府间的横向关系上――阻隔多而联系少。

　　①缺乏合作的内在动力与需求，“条条管理”排挤“块块管理”。

　　②缺乏合作的物质基础，地方政府缺乏资源控制在中央各部门。

　　6、中国政府间关系的新近发展：网络模式

　　A、政府间关系等级制结构的变化

　　（１）准层级大大减少――为政府间组织结构的扁平化奠定基础，密切各级政府间的直接联系

　　（２）城市尤其是中心城市的发展对等级制结构产生重大影响

　　中心城市：指在经济上有着重要地位起着特别重要的作用，具有强大的吸引能力、辐射能力和综合服务能力的城市。

　　①计划单列的实行及副省级市的确立，对政府间关系的等级制的影响不仅改变了副省级市在政府行政体系中的地位，而且改变了中央政府与城市政府的关系：经济管理上，中央与副省级市的关系是直接的。但在行政指导和监督上，中央与副省级市的关系是间接的，须通过省政府。所以中央、省、副省级市三者由单一垂直的领导关系变为不等边的三角关系。

　　②“市管县”体制的影响。“市管县”――就是用地级市管辖原来属于地区管辖的县，其实质是，一方面把一级城市政府变为辖县的一般政府，同时又是将派出机关地区行政公署转变为省县之间的一级政权，是城乡经济一体化和行政一体化的两个过程同步进行的结果。

　　a、主要有三种模式

　　①“地市合并型”。具有相当经济实力的省辖地级市与地区行政公署合并，用市政府取代原来的行政公署，实行市管县。

　　②“升级合并型”。将一般的县级市升格为地级市，实行市管县。

　　③“县改市型”。将新设的县改市升格为地级市，实行市管县。

　　b、目的：①解决城乡分割问题，城乡分治走向城乡合治。

　　②解决条块分割问题，促使城市行政区与城市经济区保持一致。

　　c、积极意义：①在地区经济和社会发展上，有助于城乡经济的互补与联合，有助于农村的城市化。

　　②在地方行政体制发展上，加强了省、市、县之间的联系，使市、县两级政府的职能都有所扩展。

　　d、对等级制的影响：

　　①辖县市政府职权的扩大与独立性的明显加强，对省政府的利益和管理权限形成了挑战。

　　②“市管县”体制使县与市的关系由平等变成隶属。

　　B、地方分权改革

　　（１）中央与地方经济关系调整中的权力下放――“简政放权”、“放权让利”。

　　①在财政权力方面，逐步扩大地方财政自主权――分税制

　　②在经济管理权限方面，中央将其下放到地方政府。

　　（２）中央与地方政治关系调整中的地方扩权：行政管理权限、干部人事制度、行政领导体制。

　　C、横向联系的扩展：改革前，企业与地方政府缺乏追求地区比较利益与发展地方经济的热情，地区经济与国民经济缺乏活力。

　　（１）地方政府横向联系的类型：省区间的经济协作区、省区毗邻地区的合作、省区内合作、城市经济技术协作网络。

　　（２）地方政府横向联系的典型案例：西南协调会、金三角区。

　　（３）地方横向联系对政府间关系的影响：①增加了地方政府之间的相互依赖性。

　　②中央与地方的博弈格局由一对一为主转向以一对联合体的博弈为主。

　　7、我国政府间关系的进一步调整

　　（1）必然性：信息技术的迅猛发展、民主意识的强烈觉醒和市场经济发展的内在需求，使得传统的等级制模式的政府间关系已很难适应新的变化要求。

　　（2）措施。①简化政府组织间的层级结构――有步骤地向三级制乃至二级制过渡。②地方合理的分权――财政、人事以及事务管理权限。③加强横向合作――“上有政策、下有对策”及地方保护主义问题的解决。

　　（3）走向一种网络模式的中国政府间关系：以扁平化的组织结构、政府间的分权与相互合作为特征。

　　第四章、政府作用

　　1、关于市场体制下政府作用的争论

　　（1）20世纪二、三十年代――凯恩斯主义。凯恩斯主张放弃自由的放任主义，实行政府对经济生活的全面干预，（财政和货币政策调控市场经济的运行）。

　　（2）20世纪70年代――西方新自由主义、新保守主义经济学思潮，主张限制或取消政府干预，充分干预市场机制的作用。

　　（3）20世纪70年代末，80年代初――新公共管理运动，公共服务市场化。

　　2、基于物品特性和提供机制政府角色分类:以物品提供中的政府作用为线索,将政府角色分为生产者,提供者和安排者。

　　（1）物品的分类：

　　排他性

　　竞争性（能否被共同消费）

　　是

　　否

　　是

　　个人物品

　　公共资源

　　否

　　自然垄断物品

　　集体物品

　　①排他性是指可以阻止一个人使用一种物品时该物品的特性。

　　②竞争性是指一个人使用一种物品而减少其他人使用时该物品的特性。

　　（2）物品的不同参与主体及物品提供的不同制度安排。

　　①物品的不同参与主体：消费者、生产者、安排者。

　　②物品安排的制度安排。以对市场由低到高的依赖性程度，十种制度安排：政府服务、政府出售、政府协议、合同承包、特许经营、补助、凭单、自由市场、志愿服务、自我服务。

　　（3）政府角色的分类。

　　①公共物品和服务的生产者――政府亲自生产服务。

　　②公共物品和服务的提供者――不亲自生产，通过掌握的资源资助公共物品的生产和消费。

　　③公共物品和服务的安排者――为生产者指派消费者，为消费者指派生产者，选择服务的生产者。

　　3、现代市场经济中政府的作用或行为模式――五种角色

　　（1）公共物品的提供者

　　A、公共物品指那种能够同时供许多人享用的物品，并且供给它的成本与享用它的效果并不随享受它的人数规模的变化而变化。

　　B、原因：①因为公共物品消费的非排他性，以价格机制为核心的市场不能使得生产和供给达到最优

　　②个人间的直接交易，由于成本太高而得不偿失。

　　③由于投入多、效益低而使私人经营部门不愿或无力生产、提供

　　④容易造成垄断。

　　（2）宏观经济的调控者

　　①市场机制不能解决宏观经济总量之间的平衡，靠政府的财政政策和货币政策减缓经济周期波动，抑制通货膨胀。

　　②市场机制不能解决国民经济的长期发展问题，其调节具有短期性。

　　③市场机制难以调整和优化产业结构。

　　（3）外部效应的消除者

　　①外部性的存在无法通过市场机制解决，政府通过补贴或直接的公共部门的生产来推进积极性的产出，通过惩罚征税或直接的管制来限制消极外部性的产出。

　　②外部性是指个人的效应函数或企业的成本函数不仅依存于自身所能控制的变量，而且依赖于其他人所能控制的变量，这种依存关系又不受市场交易的影响。

　　（4）收入及财产的再分配者

　　①市场经济不能自动达到社会收入分配方面的公平与协调，带来收入分配不公现象，即使市场作用发挥较好的地方，分配的结果可能也不是按照社会所接受的标准去实现。

　　②无法解决全社会范围的社会问题。

　　（5）市场秩序的维护者

　　①建立和健全市场运行所需的各种法规和制度，并监督其实施。

　　②制定和实施各种反垄断法和反不正当竞争法。

　　③培育和完善市场体系。

　　4、市场经济条件下（尤其是转型期）我国政府在社会经济运行中扮演的角色

　　（1）加强市场经济法制建设，创立平等竞争的市场秩序与环境。

　　（2）深化企业制度改革，造就市场经济的微观主体――现代企业制度的要求。

　　（3）培育和完善各类市场，形成开放竞争的市场体系。①条块分割。②价格体系未理顺。

　　（4）依靠宏观调控手段，保证社会经济的稳定与增长。

　　（5）参与某些经济领域的资源分配，充当公共物品的提供品。

　　（6）制定并实施分配与再分配政策，形成收入与财产的公平分配机制。

　　①收入的分配与再分配政策；

　　②社会保障制度改革；

　　③促进社会中介组织的发展；

　　④建立与完善社会性的服务体系。

　　（7）扩大对外开放，加强国际经济合作。

　　（8）转变职能与精简机构，实现政府自身的革命。

　　6、转型期我国政府角色合理定位的思考

　　（1）政府放弃不必要的生产职能――降低政府生产角色的比重。

　　①委托授权：合同承包、特许、补贴、法令委托。

　　②政府撤资：对撤资战略的选择要求对国有企业进行正确分类。

　　③政府淡出：政府是消极与被动的。包括民间补缺、政府撤退、放松管制

　　④在基础设施领域实行民营化：与民间资本的合作。

　　（2）规范市场秩序和社会秩序――公平竞争秩序;规范的市场秩序;健全、公平的公法和私法体系;公正的仲裁制度。

　　（3）提高管理能力：①提高合同管理能力；

　　②促进竞争；

　　③建立规制框架，进行合理规制；

　　④提高降低或分担风险的能力（商业风险、财政风险、政治风险）；

　　⑤提高融资能力。

　　5、现阶段我国政府角色定位的缺陷

　　A、政府生产角色的越位

　　（1）表现：国企垄断生产大量具有排他性的、能由市场提供的个人物品和自然垄断物品；政府事业单位垄断公共服务；政府对社会和市场的管制过多过滥。

　　①政府生产角色越位耗费了公共支出，干预了市场的公平竞争，也造成了公共物品和服

　　务供给的低效、质量低劣和缺乏回应性。

　　②为改变这一局面，需调整政府角色，途径有三：

　　一是将自身不必要的生产职能交给市场；

　　二是引入与私人生产者的竞争，激励政府生产组织提高效率；

　　三是放松管制。

　　（2）政府角色定位的不合理还表现在：

　　①生产角色缺位――由政府提供的规范类公共物品的不足。

　　②扭曲的政府出售形式――政府生产组织与私人生产组织在市场中不能够公平竞争。

　　③政府间缺少合作――以协议方式提供服务的方式不多见。④错位的市场化改革。

　　B、政府提供角色的缺位。提供角色对应的制度安排有合同承包、补助、凭单三种。

　　①合同承包应用不足――往往局限于政府的投入服务。

　　②补助和凭单的安排欠缺――范围较小。

　　C、政府安排角色的错位。

　　（1）表现：过分强调中央集权的官僚制组织、对私有产权和契约进行限制、政府垄断多数企业、政府控制资本、中央计划所有投资、在各个领域中过分强调政府垄断。

　　（2）合理安排的原则。

　　①能由市场和社会提供的物品和服务就交给市场和社会，政府只承担必要的提供责任。

　　②注重引入竞争。

　　③增加公众选择权。

　　7、转型期我国社会管理职能的强化

　　A、我国社会管理中存在的问题和缺陷

　　（1）政府职能界定不清，政府越位和缺位现象突出。

　　（2）社会管理体制不顺。

　　（3）社会管理运行机制不完善。

　　（4）社会管理手段较为单一、落后。

　　（5）配套的制度建设相对滞后。

　　（6）现有的改革措施不到位。

　　B、措施：

　　（1）更新管理观念，树立科学发展观。

　　（2）调整组织结构，再造管理流程。

　　①优化组织设计。

　　②中央与地方的合理分权。

　　③借鉴外国经验，设置独立管制机构。

　　④再造社会管理流程，实现社会管理和服务的“简便、透明和高效”。

　　（3）强化关键的管理职能，落实政府的社会目标。

　　（4）推动“多中心主体”治理，提高社会自治与自我服务能力。

　　①大力培育和发展社会中介组织

　　②拓宽公民参与社会治理的渠道

　　③推进社区建设，还权于社区

　　④重视政府公共关系建设

　　（5）引入现代化的管理技术，改进政府的社会管理方式。

　　（6）建立社会运行状况监测体系，创造一人“有预见性”的政府。

　　8、政府失败问题的提出

　　（1）20世纪20年代以后，福利经济学家们致力分析市场缺陷，为国家干预的合理性辩护。

　　（2）六七十年代出现的以公共选择学者为代表的“新政治经济学家”则致力于政府干预的局限性及政府失败的研究。

　　9、政府失败现象的表现及成因

　　A、公共政策失效或失误――主要由于公共决策过程本身的复杂性和困难以及现有公共决策体制和方式的缺陷。

　　（1）社会实际并不存在作为政府公共政策追求目标的所谓公共利益。

　　“阿罗的不可能性定理”：试图找出一套规则或程序，来从一定的社会状况下的个人选择顺序中出符合某些理性条件的社会选择顺序，一般是办不到的。

　　（2）即使现实中存在着一些大家利益比较一致的情况，现有的各种公共决策体制及方式（投票规则）因其各自的缺陷而难以达到最优化或最理想的政策。

　　（3）信息的不完全、公共决策议程的偏差、投票人的“近视效应”、沉淀成本、先例等对合理决策的制约。

　　（4）政策执行上的障碍

　　B、公共物品供给的低效率

　　（1）公共物品的估价或评价上的困难。

　　（2）公共机构尤其是政府部门垄断了公共物品的供给，缺乏竞争机制。

　　（3）政府机构及官员缺乏追求利润的动机。

　　（4）监督机制的缺陷。

　　C、内部性与政府扩张

　　公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身的组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利，这种现象被人们称为内在效应或内部性。

　　帕金森定律：无论政府的工作量是增加还是减少，甚至无事可做，政府机构及其人员的数量总是按同一速度增长。

　　D、寻租及腐败。

　　（1）在现在寻租理论中，一切利用行政权力大发横财的活动都可以称为寻租活动，租金则泛指政府干预或行政管理市场而形成的级差收入，一切市场经济中行政管制都会创造出这种减价收入即租金。

　　（2）特点：利用各种合法或非法的手段以获得额外租金的特权。

　　（3）寻租的危害：

　　①使资源配置扭曲，是资源无效配置的一个根源。

　　②是种非生产性活动，不增加任何新产品或新财富，只是改变生产要素的产权关系。

　　③导致不同政府部门及官员争权夺权。

　　④妨碍公共政策的制定与执行过程，降低行政运转速度甚至危及政权稳定。

　　10、政府失败的纠正及防范

　　A、公共选择学者及政策分析学者主要认为改革公共决策体制及政治制度引进竞争机制（用市场力量改进政府效率）。

　　①进行立宪改革。

　　②对政府的财政过程尤其是公共支出加以约束。

　　③完善表达民主的方式以及新的政治技术。

　　B、尼斯卡宁。

　　①在政府内部重新确立竞争机制。

　　②在高层行政管理者中恢复发挥个人积极性的制度。

　　③更经常地采用由私营企业承担公用事业的政策。

　　C、政策分析学者韦默和维宁。

　　①解放市场。

　　②促进市场。

　　③模拟市场。

　　11、公共选择理论：应用经济学的假定和方法来研究非市场决策以公共决策问题的一个研究领域，其核心主题是用经济学的方法来说明市场经济条件下政府干预行为的局限性以及政府失败问题。

　　12、政府失败论的启示

　　（1）必须高度重视市场经济条件下政府干预行为的局限性及限度问题。

　　（2）必须随市场经济发展及经济体制改革，及时进行政治－行政体制改革，尤其是转变政府职能。

　　（3）必须在政府机构中引入竞争机制，用市场的力量改进政府的工作效率。

　　（4）必须加强公共决策和政府管理的法制化建设，尽快实现依法行政、依法治国。

　　（5）反腐败必须釜底抽薪，从体制和制度的创新上下功夫，从根本上消除寻租及腐败滋生的土壤。

　　13、非市场缺陷论（政府失败论）的局限性

　　（1）该理论的倡导者往往因政府干预行为的局限性而得出反对国家或政府干预，贬低乃至否定国家的作用，要求放任自流的保守主义理论。

　　（2）掩盖了当代资本主义国家（政府）的阶级实质。

　　（3）主张对当代资本主义国家的代议民主制进行改良，目的并非推翻这一制度，而是维护、完善。

　　（4）过分依赖“经济人”假设和经济学“交换范式”。

　　第五章、公共政策（略）

　　第六章、绩效管理

　　1、绩效管理得到广泛研究的影响因素

　　（1）社会科学的发展。

　　（2）财政压力――动因。

　　（3）新的管理理念――催化剂。

　　（4）竞争的挑战。

　　（5）政府政策的推动与支持。

　　2、绩效:是从过程、产品和服务中得到的输出结果，并能用来进行评估和与目标、标准、结果以及其他组织的情况进行比较。

　　类型：以顾客为中心的绩效、财务和市场绩效、运作绩效。

　　3、政府绩效：指政府在社会经济管理活动中的结果、效益、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。可分为政治绩效、经济绩效、社会绩效、文化绩效。

　　4、政府绩效评估的内涵

　　（１）微观层面，是对个人工作业绩、贡献的认定。

　　（２）中观层面，是政府分支各部门（包括事业单位、NPO）如何履行其被授予的职能。

　　（３）宏观层面，整个公共部门尤其是政府的绩效的测评，政府为满足社会和民众的需求所履行的职能。

　　5、公共部门绩效评估的类型

　　A、从评估机构的地位上看，可分为内部评估和外部评估。

　　（１）内部评估最大的优点在于评估的主体本身就是公共部门内部的决策者、管理者和工作人员，对该组织有更详尽的了解，他们在持续的长期的方案评估中更有优势。但是作出客观评价较难。因为：

　　①评估往往附着些自利行为，如避免暴露缺陷。

　　②带有局部利益，易有片面性，有浓厚的主观色彩。

　　③是项复杂而精细的工作，需评估者系统掌握有状的理论知识，并熟悉某些专门的方法和技术。

　　（２）外部评估则更为客观，客观性使其易成为有效的调停者;更有可能质疑组织的基本前提;会花费更多时间。但是获取资料困难。

　　B、个人绩效评估和组织绩效评估。

　　（１）个人绩效评估有利于管理层与雇员沟通组织的目标和目的，能激发雇员的工作潜力、责任感与紧迫感。

　　（２）开始以组织绩效评估为核心，个人绩效评估以促进整个组织的绩效为前提。

　　C、管理与改进型评估、责任与控制型评估、节约开支型的评估。

　　6、公共部门绩效评估的意义

　　开创了当代公共部门吸收、借鉴私营部门管理方法与经验的先例，为政府改革实践和公共管理理论研究提供了新的视野，在相当程度上来西方国家政府管理效率的提高和管理能力的增强，各种社会的矛盾得到相对缓和。

　　（１）绩效评估是公共管理的必要手段

　　（２）提高了公共部门绩效的动力机制

　　①有于实现和落实政府责任

　　②有助于提高公共服务供给的质量和效率

　　③有助于改进政府公共部门与社会公众之间的关系

　　（３）有利于政府信誉和形象的提高――是从“暗箱操作”到“阳光行政”的重要途径

　　①有助于政府合法性和合理性的巩固强化

　　②控制、监督政府的供给

　　（４）绩效评估是一种有效的管理工具

　　①可用作一种诱因机制

　　②进行资源配置的重要手段

　　③诊断组织发展的有力措施

　　7、公共部门绩效评估的要素

　　A、绩效评估的目标。

　　（１）绩效评估最根本的目的是评价公共部门的行为活动和运营状况，审查公共组织对资源的利用及所取得的成绩，以期向公众证明公共资金得到合理和富有效率和效力的使用，从而维护公共部门的存在的合法性。

　　（２）目标：①提高组织绩效

　　②明确责任制

　　③增收节支

　　（３）实现：需制定步骤清晰的计划时间表，建立绩效追踪和控制系统，设计出能有效评价成功与否的评估指标体系，不断地对组织绩效进行评价和分析。

　　B、绩效评估的途径。

　　（１）自上而下或自下而上进行；全面推进或渐进式推进

　　（２）自上而下――用实验性的方法，侧重于评估技术的有效性、可靠性、同质性；自下而上――更多强调协调合作

　　C、绩效评估的制度安排：指评估中各部门的地位和角色的安排。

　　（1）财政和预算部门

　　（2）在现有部门内部建立专家管理机构――起思想库的作用

　　（3）培训制度――帮助组织成员转变观念态度

　　D、绩效评估的信息系统：确定评估的内容、绩效资料的审核、绩效结果的反馈制度、绩效信息的使用机制

　　8、绩效评估的程序——确立目标、实施评估方案、审查评估结果、修正目标和实施方案。

　　（１）

　　绩效评估的整体规划

　　①确定决策者的需要

　　②明确项目问题的性质和范围

　　③制定被评估项目有效目标

　　④制定全面的考核方法

　　（２）

　　确定有效评估的标准

　　①有效性/准确性

　　②可理解性

　　③时效性

　　④不鼓励与目标相背的行为的潜在性

　　⑤唯一性。

　　⑥资料收集的成本

　　⑦可控制性

　　⑧广博性

　　9、绩效评估的评价标准和说明性指标

　　（1）4E标准：经济/成本标准、效益/质量标准、效率/生产力标准、公平标准。

　　（2）根据评价标准而定的一些指标。

　　①工作量完成的指标。

　　②实际的单位成本与工作量标准的比率指标。

　　③效率衡量和效果质量相结合的指标。

　　④资源利用指标。

　　⑤生产力指数。

　　⑥成本－收益的比率指标。

　　⑦综合性的绩效指标。

　　10、公共部门绩效评估面临的困难

　　（1）产出难以量化

　　①“非商品性产出”，对其数量上的正确测量带来技术上的困难

　　②无法取得可比较的成本或收益数据（无竞争单位）

　　③即使可量化，以量化形式表现绩效不适宜

　　（2）目标缺乏准确性

　　①绝大多数体制中存在多重的甚至相互冲突的目标

　　②目标常具有抽象性和笼统性

　　③目标过大过高难以达到，评估的实际操作困难

　　（3）绩效标准指标难以确定

　　①与品质有关的指标难以制定

　　②功能相同的公共组织地区性、规模、大小均有差异性，以同样指标衡量，有失公平

　　③主观判断的片面性

　　（4）评估信息系统的不健全

　　①信息收集困难

　　②信息沟通障碍

　　（5）管理者与评估者的对立

　　11、改进公共部门绩效评估的途径

　　（1）引入公民参与机制

　　①帮助公共部门以民众的需求目标为动作和努力导向

　　②公民充当问题架构者，帮助处理政府机构办公室重要问题，提出解决方案

　　③可将事实与价值取向相结合，增加指标体系的社会相关性

　　（2）争取高层的支持：使绩效评估更具合法性和有效性

　　（3）建立绩效信息系统

　　①组织专门力量收集信息

　　②建立评估信息的传递网络

　　③充分利用电子计算机和现代信息技术

　　（4）充分利用电子政府的新载体

　　12、我国公共部门绩效评估事业的发展

　　A、现状

　　（１）在评估实践方面已取得一定经验。政府有状部门和机构陆续开展了一些针对政府政策、发展规则、计划等项目的评估工作，但是评估水准不高;已出现一些专门评估机构，但是水准亦不高。

　　（２）开展政府绩效评估的社会环境正在形成

　　①社会主义民主政治取得重大进展

　　②人民群众参与国家管理的积极性日益增强

　　③公务员对自身的绩效评估也较为热衷

　　（３）在绩效评估理论与方法的研究上取得一定成就

　　B、问题

　　（１）公共评估项目本身存在的问题：

　　①缺乏系统理论指导，实践中具有盲目性

　　②手段与效果缺乏逻辑性

　　（２）公共管理部门内部存在的问题：

　　①决策者和管理人员抑制评估

　　②资金投入不足

　　③伴随批评与改革，因此没被公共管理部门有效利用，反而对其贬低与否定

　　（３）

　　绩效评估技术上的问题：

　　①无法建立一套完善的公共部门绩效评估的指标体系和方法

　　②相关配套措施不完备

　　③评估方法单一

　　C、推进：思想认识、组织动工、管理办法、人才培养

　　（１）加强宣传以提高对绩效评估工作意义的认识

　　（２）加强绩效评估立法工作：确立绩效评估的地位；树立绩效评估的权威性；颁布绩效评估工作的制度和规范

　　（３）建立健全合理有效的评估体制：①各级公共部门内部

　　②立法、审计部门

　　③全国各级人大机关

　　④民间中介评估组织

　　（４）培养评估人才以适应评估发展的需要

　　（５）建立一个完善的信息系统，进行及时的信息收集、分析

　　第七章、人力资源管理

　　1、传统的人事管理与人力资源管理的区别（人力资源管理新在何处？）

　　（1）人——将员工视为组织的最重要的资源，强调人事管理与组织发展战略之间的相互作用。

　　（2）人——着眼于未来，注重人力资源的预测、规划和开发；

　　传——关心眼前，为企业补充人员、培训职工、发放工资、解决劳资纠纷。

　　（3）人——范围更广泛，内容更丰富。

　　（4）人——体制及方式更加灵活，特别重视培养职业的认同感和责任感及自我管理能力；

　　传——体制僵化，缺乏应变能力，将人作物管理。

　　2、传统的政府管理模式的特征及局限性

　　（１）视事为中心

　　（２）人才的发现和利用相当薄弱

　　（３）视人为集体财产

　　（４）受政治影响较大

　　（５）不重视人事管理的地位与作用

　　3、我国传统的政府人事管理制度及模式的特点及弊端

　　A、特点：统称“国家干部”，国家统一的方式进行管理。

　　B、弊端：①高度集中的单一管理模式，使得权责分离，管人与管事脱节；阻碍竞争机制发生作用。

　　②管理权限过分集中的结果，是强化了“人治”，忽视了“法治”。

　　③陈旧单一的管理模式，不利优秀人才脱颖而出，严重阻碍各类人才成长

　　4、公共部门人力资源管理的特征（公共部门人力资源管理和传统的人事管理的区别）

　　（１）关于人的假定上。视人为成本；视人为资源。

　　（２）在管理原则上。

　　以事为中心；

　　以人为中心。

　　（３）在管理方法上。

　　强调纪律和监督，强制性、被动型的“管家式”管理；

　　实行主动开发型、有预见性的方式,强调定性与定量结合,心测与量化并重。

　　（４）在管理内容上。为本组织招募新人，填补空缺；

　　视野广阔、内容丰富，注重全社会人力资源的开发与利用，人与事、人与环境的协调配合

　　（５）在管理部门的地位上。非生产、非效益部门，地位较低，从事管理的人员进不了决策层；

　　成为咨询专业技术的中枢性机构，管理者进入高层领导，核心人员

　　（６）在对国家公务人员的管理上。同一管理模式，运用同样管理手段；

　　致力于公共部门人力资源的开发利用，重视现代国家公务员制度的建立与完善。

　　5、人力资源管理模式在我国公共部门的推广

　　A、影响：

　　将有力地推动我国干部人事制度的全面改革以及公务员制度的完善，加快我国公共部门人力资源的开发利用步伐，提高行政管理水平，促进我国社会经济的全面进步和发展。

　　（1）有助于我国人事管理体制的创新，推动我国传统的高度集中统一的人事管理体制向现代化的灵活高效的新体制转变

　　（2）加快我国人事管理方式的更新，尽快实现由传统单一、陈旧落后的管理方式向现代化的科学、灵活、多样的管理方式转变

　　（3）促进我国公共部门人力资源的有效开发和利用，提高国家公务员的能力和素质，进而改善政府的工作效率

　　B、发展趋势

　　（１）人事职位体系：大一统型――分类型

　　（２）人事管理模式：单一型――多元型

　　（３）人事权力动态：集中型――分散型

　　（４）人事管理行为：封闭型――开放型

　　（５）人力资源配置方式：计划型――市场型

　　（６）政府管理行为：微观型――宏观型

　　（７）管理机制：重资历型――重功绩型

　　（８）管理规范：文件――国家法律

　　（９）管理观念：传统的、不合时宜的旧观念——法制、竞争、自主、人才社会所有的观念；与新型人事管理体制相适应的新思维、新观念

　　6、国家公务员制度（文官制度）指通过制定法律和规章，依法对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员进行科学管理的一种人事制度。

　　7、西方国家公务同制度的特点

　　（1）公务员制度的法律化

　　（2）严格区分事务官和政务官

　　（3）强调“政治中立”

　　（4）以公开、平等为原则，以考试为核心的任用制度

　　（5）实行功绩晋升制

　　（6）严格的培训制度，强调公务员的知识化、专业化

　　（7）科学的管理体系

　　（8）强调官纪官风和职业道德，重视公务员队伍的廉洁

　　（9）合理优厚的公务员福利保障制度

　　8、与传统的干部人事制度比较，公务员制度的优越性

　　（１）具有新陈代谢机制，有效实现人员的能进能出、能上能下

　　（２）具有竞争激励机制，能够实现公平、公开地选拔人才

　　（３）具有勤政廉政的保障机制及反腐倡廉的作用

　　（４）具有健全的法规体系，实现人事管理法制化、科学化、规范化

　　9、我国与西方公务员制度的区别

　　（１）动因不同。西是促进资本主义社会的发展；我国是促进社会主义经济的发展。

　　（２）基本原则不同。西是“政治中立”；我国是四项基本原则。

　　（３）管理方式不同。西是独立于党派之外，由专门机构管理；我国是党管干部。

　　（４）服务宗旨和利益关系不同。西是雇员与雇主的关系；我国是全心全意为人民服务。

　　10、转型期我国公务员制度的完善

　　A、成就：

　　（１）行政机关的生机和活力得到增强

　　（２）促进了政廉政建设

　　（３）初步建立了公开、平等、竞争、择优的用人机制、激励机制和新陈代谢机制

　　（４）促进了社会资源特点是人力资源的优化配置

　　B、问题：

　　（1）传统封建主义政治文化的影响：

　　①“官本位”思想的影响；

　　②“官利一体化”思想的影响

　　（2）组织人事制度整体改革滞后

　　（3）配套改革不到位。社会保障体制、管理机构和管理制度不健全、户籍制度僵化。

　　（4）相关制度发育不成熟：①工资制度：工资不高，福利待遇不够，激励工资不够。

　　②职务分类制度：没有做到纵向和横向平衡，体系和序列等归级合理。

　　③回避制度和考核制度上都存在问题。

　　C、完善：

　　（１）营造良好的社会生态环境是完善公务员制度的前提

　　（２）深化改革是完善公务员制度的关键：健全法制、建立机制、改进管理、加强监督。

　　（３）队伍建设是完善公务员制度的根本

　　①强化四个观念：服务、竞争、成本、创新。

　　②培养四种能力：政治鉴别能力、驾驭社会主义市场经济的能力、科学管理和依法行政的能力、廉政勤政和抵御腐朽思想侵袭的能力。

　　③加强制度管理：严把进口，畅通出口。

　　11、公共部门人力资源开发指为充分、科学、合理和有效地发挥公共部门人力资源在行使国家行政权力，管理国家和社会公共事务过程中，对社会进步和经济发展的各级作用而进行的资源配置、素质提高、能力利用、开发规划及效益优先等一系列活动相结合的有机整体。

　　（１）特点：战略性、系统性、社会性、预见性、动态性。

　　（２）内容：预测与规划、教育与培训、选拔与使用、配置与管理。

　　12、加快我国人力资源开发的步伐

　　（1）树立公共部门人力资源开发新观念

　　①确立人力资源是第一资源观念

　　②确立人力资本的观念

　　③确立人才商品化的观念

　　④明确人才资源开发的特殊性。

　　（2）加快我国公共部门人力资源开发的对策

　　①提高认识，重视公共部门人力资源的开发

　　②形成合力，加大公共部门人力资源开发力度

　　③科学配置，合理调整公共部门人力资源结构

　　④齐头并进，增加教育与培训的力度

　　⑤配套改革，提供公共人力资源开发的制度保障

　　⑥拓宽视野，加强公开发的国际交流与合作

　　⑦建立市场，发掘公开发的潜力

　　⑧走向社会，拓宽公开发的途径

　　第八章、公共经济管理

　　1、公共部门经济学是一门研究公共部门经济行为尤其是政府经济行为的学科领域，涉及公共支出、税收及经济主体行为之间的关系等问题。

　　2、公共财政指的是公为市场经济提供公共服务的政府分配行为，它是国家财政的一种具体存在动态，即与市场经济相适应的财政类型。

　　特征：以弥补市场失效为行为准则；为市场活动提供一视同仁的服务；非市场营利性；法治性。

　　3、公共财政管理是公共部门为保证公共财政职能的履行，而对财政收支所进行的决策、管理、监督等活动的总和。

　　内涵：①公财管的主体是公共部门

　　②贯穿包括计划、资源取得、分配、监督等环节在内的全过程

　　③是项技术性活动

　　④技术多元

　　⑤目的是为了保证公共财政的基本职能得到最大限度履行

　　4、公共财政管理的地位

　　（1）是对公共资源进行直接管理，在政府管理中具有核心地位

　　（2）西方，公共财政的政治背景使公财管成为国家政治生活的最重要舞台之一

　　（3）变动性大，较其他领域更具活力

　　（4）近三四十年，公财管的每一次变革都成为公共管理变革的先导

　　5、公共预算管理

　　（1）预算管理的内涵

　　①侧重政治概念来看：政府依据法律有计划地对预算资金的筹集、使用进行的组织、协调和监督等管理活动。

　　②侧重行政概念来看：政府依据法律对预算进行编制、执行和决策的管理活动。

　　（2）基本模式：①分项排列预算模式。

　　②规划－计划预算模式。

　　③目标管理预算模式。

　　④零基预基。

　　⑤绩效预算模式。

　　把握三点：①绩效评估的精确化。

　　②放权以使项目管理者成为绩效责任人。

　　③把绩效当作改善业绩的手段。

　　（3）预算的过程：编制、执行、决算。

　　6、公共收入管理

　　A、税收管理：税收是国家依照法律预先规定的标准，强制、无偿地取得公共收入的一种手段。具有强制性、无偿性、固定性三大特征。

　　（1）税收管理的核心：实现公平征税和税收效率。

　　①公平征税：坚持同等税收待遇原则、坚持支付能力原则、坚持受益原则。

　　②税收效率来自于与缴纳方：a、税收意味管理成本与遵从成本的最小化；

　　b、税收效率意味着税收超额负担的最小化。

　　（2）全球性的税制改革：①强化税务管理，简化征管手续，降低税收运行成本；

　　②治理税务腐败。

　　B、政府收费管理：政府提供特殊服务或某些经济行为而向相关主体收取的费用。直接有偿性、排他性和非规范性。

　　（1）政府收费包括：①使用者费――直接费、公共事业特种费、特许费。

　　②规费――行政规费、司法规费。

　　（2）政府收费管理需注意的问题：①确定课税还是收费；

　　②如何有效收费；

　　③合理确定收费水平；

　　④防止乱收费。

　　C、公债管理：政府凭借其信用而举借的债务，自愿购买而非强制性的，按期偿还和付息。

　　（1）类型：

　　按发行地域：内债和外债。

　　按发行机构地位：中央公债和地方公债。

　　按偿还期限：短、中、长。

　　按是否允许上市流通：自由流通公债、非自由流通公债。

　　（2）公债作用：

　　①增强政府宏观经济管理的能力；

　　②弥补赤字，维持政府收支平衡，包括长期平衡和短期平衡；

　　③为一定时期内的特定公共投资项目筹集资金。

　　（3）发行方式：公募法、包销法、公卖法。

　　（4）趋势：①保持一定公债发行规模，防止债务依存度过高，债务风险增长；

　　②在不助长经济波动的前提下，促使公债利息成本最小化；

　　③调整债务结构，增大长期公债的比例，延长政府债务。

　　7、公共支出管理

　　A、公共支出管理的目标：财经纪律、根据政策重心配置资源、良好的运作管理。

　　（１）在实现经济与财政目标方面：宏观经济稳定；有效的预算。

　　（２）管理目标方面：财经纪律、提高效率、项目与工程管理、财务披露。

　　（３）符合公共利益要求目标方面：透明度、责任制、重视顾客。

　　（４）政治相关目标：政治上的可接受度、公众参与。

　　B、购买性支出管理：反映政府直接进入资源配置的范围与力度。

　　（１）购买性支出的范围：投资性支出、教科文卫支出、行政管理支出和国防支出。

　　（２）政府采购管理：最为重要的购买性支出手段。

　　①政府采购：也称公共采购，指政府机构出于履行职责需要，以购买、租赁、委托或雇用等方式获取货物、工程或服务的活动。

　　②政府采购的主体：主管机关、采购机关、中介机关和供应商。

　　③模式：分散采购、集中采购。

　　④基本方式：竞争性招标采购、有限竞争性招标采购、竞争性谈判、询价采购、单一来源采购。

　　C、转移性支出管理：体现政府再分配的水平。

　　（１）社会保障支出管理：社保支出是政府向由于各种原因暂或永久失去劳动能力、失去工

　　作机会或生活面临贫困的社会成员提供保障其基本生活的支出，包括社会保险、社会救且、社会优抚、社会福利。

　　（２）财政补贴管理：政府根据特定需要向企业或个人提供的无偿补助。包括价格补贴、企

　　业亏损补贴、财政贴息、税式支出和其他补贴。

　　8、我国公共财政管理目前存在的问题——主要受计划型财政管理模式的影响。

　　（１）公共财政管理尚未得到全社会足够的重视：公共财政的基本职能因缺乏有效的操作管理手段而得不到根本落实。

　　（２）预算管理与经济社会发展存在矛盾：

　　①在编制方法上，仍普遍采用“基数法”，由于各基数具有“刚性”，并不能真空反映实际情况；

　　②在编制程序上，采用公历年制，使预算方案的批准滞后于实施约一个月。

　　（３）公共收入管理不尽合理：

　　①税收征管成本偏高；

　　②税费没有科学区分；

　　③公债管理权过度集中，地方政府未被赋予举债权，地方财政的潜在风险增大。

　　（４）公共支出亟须规范：政府采购缺乏统一的操作规范。

　　（５）公共财政管理法律制度不健全

　　9、转型期我国公共财政管理的完善

　　（1）完善预算管理——放弃“基数法”，采用绩效管理等先进方法。

　　（2）加强公共收入管理——继续完善税制体制；大力推进税费改革；科学运用公债工具。

　　（3）必革现行公共支管理制度

　　（4）加强对公共财政管理的审计监督――政府会计制度、财政透明度

　　（5）健全公共财政管理法律制度

　　（6）注重信息技术在公共财政管理中的运用――电子政府、信息化

　　（7）加快公共财政管理专业人才培养

　　第九章

　　第三部门管理

　　1、第三部门：指介于政府部门与营利性部门之间，依靠会员缴纳的会费、民间捐款或政府财政拨款等非营利性收入，从事前两者无力、无法或无意作为的社会公益事业，从而实现服务社会公众、促进社会稳定和发展的宗旨的社会公共部门。

　　组织特征：组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性

　　2、第三部门研究的兴起

　　真正对第三部门进行大规模系统研究在２０世纪８０年代，随着第三部门发展，公共管理学、社会学、经济学、人类学也纷纷介入。

　　（１）公共管理学：为“治理”开辟新领域。

　　（２）政治学：社群主义兴起。为第三部门运动在政治哲学上得到确证提供了思想基础，也为承认其在社会政治生活中的地位提供理论指导。

　　（３）社会学：从关注“公民社会”开始。公民社会理论与第三部门的结合，将为第三部门的规范性研究提供思路。

　　（４）经济学：寻找资源配置的第三种选择。增加第三部门研究的定量分析成分，提高第三部门决策的科学含量。

　　（５）人类学：独特的视角。一是揭示，二是扩展，三是深化。

　　3、第三部门研究呈现的发展趋势

　　（1）随着第三部门国际化趋势的加强，第三部门研究将越来越多地吸收全球化的相关理论。

　　（2）学习国外先进发展经验的同时，强调中国第三部门的实际情况，即做好国外与国内第三部门的比较研究。

　　（3）注重实证分析和系统分析。

　　4、研究第三部门的方法：分类法、文献分析法、案例调研法、定量分析法。

　　5、西方国家第三部门兴起的原因

　　（１）政府改革的需要。政府的积极干预政策及社会福利制度遭到质疑，放权成为必然。

　　（２）市场失灵和政府失败并存赋予第三部门新的社会价值。

　　（３）第三部门从传统的慈善、公益领域转向现代公共领域获得了更为广阔的发展空间。

　　（４）第三部门自身在不断成熟。

　　（５）信息技术的支持作用。打破原有的非正式性、分散性的组织体系。

　　（６）学术研究对第三部门发展的推动。

　　6、西方第三部门的作用

　　（1）促进经济增长

　　（2）增加就业机会

　　（3）提供公共物品和弥补政府缺陷

　　（4）增加资源运用的透明度和合理性

　　（5）扩大社会公平

　　（6）培养人们的互助协作精神

　　（7）在国际事务中发挥监督、协调作用

　　7、西方第三部门发展面临的问题

　　（１）无法摆脱公共部门固有的禀性――深受官僚制影响

　　（２）缺乏独立自主性――与政府关系极为密切，妨碍其按照组织宗旨展开行动

　　（３）不公平竞争――逐渐模糊与营利性组织的界限，利用其免税特权进行不公平竞争

　　（４）追求自身利益――对提供服务比促进参与显得更有热心

　　（５）成为利益交易的场所，正在远离它的纯洁性。

　　（６）国际活动能力有限。

　　8、西方边公共服务部门改革的做法和经验

　　（1）公私合作模式――民营化、私有化改革。

　　成为私有化对象的资产的主要类型：①在商业和竞争性部门的资产。

　　②在仍然处于公共服务或垄断部门的商业领域中

　　的资金。

　　（2）代理机构的建立：承担那些没必要由政府直接管理，但是公益性又较强不能完全由民间部门负责的管理责任。

　　（3）西方公共服务改革对我国事业单位改革的启示：

　　①政府需对公共服务进行明确划分，针对不同的性质采用不同的提供模式。

　　②参照“执行机构”制度，理顺行政机关同事业单位之间的关系。逐步下放管理权限，赋予事业单位自主权。

　　③有效应用绩效评估、公共合同等管理工具，加强问责制度的建设。

　　④制定必要的法律规范，作为事业单位改革的先导，并为改革的合法性提供依据。

　　9、中国第三部门发展的轨迹

　　A、中国第三部门迅速崛起的原因：

　　（１）计划经济体制向市场经济体制的转变，呼唤第三部门的发展。

　　（２）改革开放取得的巨大经济成果为第三部门的发展创造必要的前提条件。

　　（３）政府对第三部门在社会政治经济生活中的作用有了一个全新的认识，由原来否定第三部门存在到支持第三部门的发展。

　　（４）自下而上的草根参与意识逐步流行。

　　B、中国第三部门的作用：

　　（1）分担政府责任，促进社会公平和稳定

　　（2）对社会资源进行公正、合理和高效率的配置

　　（3）促进中国基层民主建设

　　（4）净化社会风气。

　　10、中国第三部门发展中存在的问题

　　（1）缺乏独立性和自主活动能力――由政府机构领导

　　（2）缺乏资金、人才等组织发展的基本条件

　　（3）法律法规不健全

　　（4）缺乏对第三部门权威、常规性的监督机制

　　（5）公众对第三部门的认同度不高

　　11、推进中国第三部门发展的对策

　　（１）政府对第三部门重新定位：

　　①接受机构精简人员和离退休人员的场所――承接政府部门社会职能的组织；

　　②政府职能转变形式化的工具――公民社会最活跃的公共部门；

　　③不是向政府夺取――帮助政府治理社会。

　　（２）政府与第三部门关系的明晰化：

　　①政府应承担第三部门发展所需的大部分资金，且财政拨款不应以左右第三部门为条件；

　　②政府是第三部门发展的监督者，但是要依法进行；

　　③政府不是第三部门的领导者，而是合作者。

　　（３）健全第三部门发展的相关法律法规：维护其合法性、独立性及组织权益的基本要求。

　　（４）“官办”社团的改革：逐渐弱化与政府业务主管机构的关系。

　　（５）鼓励民间组织的发展：在注册登记、筹集资金、改进技术等环节提供帮助。

　　（６）培养公众的志愿精神和互助品质。

　　（７）积极参与“全球结社革命”：走出国门，与其国家的第三部门组织、国际组织开展交流与对话。

　　12、我国事业单位改革的基本方向

　　A、事业单位的弊端：

　　（１）仍保有计划经济体制下事业组织活动的方式：

　　①主办单位单一性

　　②运行行政化

　　③经费财政化

　　④资源配置非社会化。

　　（２）管理体制上：

　　①管理体制僵化、职能边界不清

　　②管理机制不活，管理方式落后

　　③人头负担沉重，事业经费不足

　　④布局结构不合理，事业资源浪费严重

　　⑤事业组织已有改革的局限性

　　⑥已有改革不全面、不彻底

　　B、事业单位改革的基本思路和方向：

　　（１）对事业单位进行分类调整：行政执行类、公益类、中介类、经营类。

　　（２）在合理分类的基础上，走社会化、市场化、非营利化、产业化的改革道路。

　　（３）在衽社会化、市场化、非营利化、产业化的改革的同时，加大事业单位管理体制以及投融资体制改革的力度。

　　第十章、战略管理

　　1、导致公共部门引入战略管理的内外部的主要因素

　　（1）复杂的不确定环境的挑战：公共组织与非营利组织所处的环境发生了深刻变化。

　　（2）政府改革的产物。

　　（3）新公共管理主义的推动。战略管理的产生亦构成由传统的公共行政范式向新公共管理主义范式转变的一个重要组成部分。

　　（4）私人部门战略管理的示范性影响。

　　2、公共部门战略管理途径的形成

　　（1）战略规划阶段（20世纪80年代初――90年代）。

　　①战略规划的基本假设是组织能够预测它周围环境的发展动态，并能控制它，或简单地认为它是稳定的；

　　②战略产生于一个受控的有意识的正式规划过程；

　　③思考与行动可分开；

　　④原则上由首席执行官整个战略进程，实际上由全体计划人员负责；

　　⑤认为战略一经制定，就自然而然得到执行。

　　（2）战略管理阶段（20世纪80年代末到现在）。

　　战略管理旨在将计划功能与整体的管理工作整合在一起，它不公包括战略计划过程，而且把战略扩大到包含战略执行和战略控制在内的更大的范围。从战略规划到战略管理的演进，是种管理模式和框架的全面变迁。

　　①从线性假设到非连续假设。在环境假上，战略规划将组织环境假设为一个线性变动的连续过程;战略管理将环境看成一个不断变动的非连续过程。

　　②从以方案为焦点到以行动为焦点。在战略焦点上，战略规划强调思考与行动分开，注重最优化战略的制定和正式行动方案的形成;战略管理则将思考与行动统一，强调全面管理过程，焦点在于战略性思考与行动。

　　③从过程取向到结果取向。

　　④从集中化到分散化。在战略主体上，战略规划将决策权力集中于高层;战略管理关注整合组织力量实现战略目标，强调决策权力的化与参与化。

　　⑤从正式计划到应急战略。在战略形成上，战略规划注重通过深思虑或理性的分析去形成正式的计划，将战略产生看成受控的、有意识的规则过程;战略管理强调通过间或的学习、偶然的发现、灵感、直觉等非理发思维，以及对意外模式的认识去抓不可预知的机会和非连续事件。

　　⑥从理性到非理性。在战略思维上，战略规划是理性主义的，但是战略管理则强调非理性思维。

　　⑦从关注外部环境到关注内部因素。在战略视野上，战略规划是由外到内的，将环境看作客观的存在，组织要去适应相关的环境，忽视组织内部;战略管理是由内到外的，坚持资源为本，重视人的因素，把核心竞争力看作一个组织共同学习的结果。

　　3、公共部门战略管理发展的新趋势

　　（１）将战略管理作为“重塑政府”和“转变”NPO的可用战略选择菜单。

　　（２）战略规划不再专注于前瞻性计划的制定和战略构思，而是延伸到执行领域，战略结果的实现。

　　（３）随着战略作用的扩张和计划管理者的更大卷入，战略规划走向分散化。

　　（４）战略过程得以进化，变得更灵活、更迅速和更具有目标选择性。

　　（５）战略计划融入新的战略特征。这些扩充的特征是内部取向的，更为具体化;拥有电脑网络系统和现代化图书馆支持。

　　（６）政府与NPO的战略联盟成为趋势，出现广泛的相互依赖和合作。

　　4、战略管理（小汤姆逊）：是一个过程，在这个过程中，高层管理者确定组织的长期方向，设定特别绩效目标，根据与组织相关的内外环境，制定出能达成这些目标的战略，并且卓有成效地实施这些被选定的决策方案。

　　特征：（1）关注长期。

　　（2）将长期目标与近期目标整合成一个连贯的层级。

　　（3）认识到战略管理和计划并不是自行贯彻的。

　　（4）采取一种外部观点，强调不是去适应环境，而是期待和塑造组织的变迁。战略管理必须充分认识到政治权威的影响。

　　5、公共部门战略管理途径的评价

　　A、成就（布赖森）。

　　（1）对战略思考与行动的推进。

　　（2）提高决策制定。

　　（3）提高组织责任和绩效。

　　（4）能直接给组织成员带来好处。

　　B、批评（欧文.E.休斯）。

　　（１）正式的战略计划过程被描述为比它的实际情况或所能做到的更具逻辑性和分析性。它的设计过于抽象，因此对在任何人类组织中起作用的社会－政治的动态现象未予考虑。

　　（２）正式的战略过程过于呆板，因此面对要求作出快速瓜的迅速变化和动荡不安的外部环境时，显得过于迟钝。

　　（３）正式的过程与创造性的革新相违背。

　　（４）将战略概念应用到与私营部门差异很大的公共部门可能产生严重问题。

　　（５）战略由组织制定，会造成政治控制困难，产生责任问题。

　　（６）公共部门的组织目标含糊不清，战略考虑毫无意义。

　　（７）公共部门的时候观念过于短暂，认为它所提出的任何长期观点都必定遭遇失败。

　　6、公共部门战略管理研究的意义

　　（1）从理论与学术价值来看，公共部门战略管理途径是对传统的公共行政学途径的过时或失效所做出的反应，是它的竞争或替代途径。

　　（2）从公共管理的教学和人才培养方面来说，对于改善公共管理本科生和研究生（尤其是MPA）教育以及公务员培训的结构，提高未来（或在职）公共管理者的管理知识和技能，有重要意义。

　　（3）从实践意义上说，战略管理为公共部门管理者提供了一个应当如何思考和行动的框架。

　　第十一章、公共管理伦理

　　1、伦理是一种特殊的社会意识形态，是依靠社会舆论、传统习俗和人们内心的信念来维系的，表现为善恶对立的心理意识、原则规范和行为活动的总和，具有广泛社会性。

　　2、公共管理伦理是特殊领域中的角色伦理，公共管理伦理或以公共管理系统为主体，或以公共管理者为主体，是针对公共管理行为和政治活动的社会化角色的伦理原则和规范。

　　3、公共管理伦理与个人伦理原则的区别

　　（１）主体不同。公――公共管理系统和公共管理者；

　　个――个人

　　（２）影响不同。个――受其行为影响的是少数人；

　　公――与所有人或社会的所有成员发生关系。

　　（３）约束方式、依靠力量不同。

　　个――通过良知和舆论起作用；

　　公――除良知及舆论外，还有制度的约束作用。

　　（４）评价标准不同。对公的评价主要是看这一公共管理系统的实际功能和作用。

　　4、公共管理伦理的构成

　　（１）观念形态。即伦理意识，系统思考指导我们做出行为选择的价值观。包括伦理准则意识、伦理责任意识、伦理目标意识。

　　（２）实践形态。以一定的伦理原则为指导的公共管理行为。

　　（３）准则评估形态。观念与实践的结合形态或中介。检测正确性、公平性和合理性为核心。

　　5、公共管理伦理的思考方式——思考框架可分为四个层次，是个高度动态的系统。

　　（1）情感表达层次；

　　（2）道德规则层次；

　　（3）伦理分析层次；

　　（4）后伦理层次。

　　6、公共管理伦理的类型

　　（１）体制伦理。特定社会体制在伦理上有多大合法性,通过体制自身的伦理性显示出来,能过不同体制的比较来评判。

　　（２）公共政策伦理。①维护某种公共秩序所需的伦理规范；

　　②为政府所倡导的伦理规范配置政策化的硬约束手段。

　　（３）公务员职业化理。①指导行为的行政良心；

　　②实现职业功能的能力。

　　7、公共管理伦理的功能

　　（１）引导功能。使行政系统中的群体有明确的正义目标;为理论与实践，理想与现实相结合提供了有效的具体形式。公共管理伦理有公共示范性。

　　（２）规范功能。公共管理伦理对行政行为的进行起检察官的作用。

　　（３）维系功能。使行政系统中的个人与个人之间有一种广泛的信任关系;在行政主体和行政对象之间形成沟通的桥梁。

　　（４）选择功能。伦理选择是指行政主体在一定伦理意识的支配下，根据某伦理标准，在不

　　同的价值或善恶冲突之间做出的自觉、自愿的选择，是指存在几种行为方案时，确定采取何种行为方案以实现伦理目标的过程。

　　8、公共责任：广义是指国家公共管理部门的行政人员，在工作中必须对国家权力主体负责，必须提高自身职责的履行，来为国民谋利益。狭义上是指国家的公务人员违反行政组织及其管理工作的规定，违反行政法规所规定的义务和职责时，所必须承担的责任。

　　9、现阶段我国政府的“公共责任”内涵：职业责任、政治责任、行政责任、法律责任、道义责任、道德责任

　　10、官员问责制

　　我国现阶段推行的官员问责制，本质上是建立一个有责任心的政府，为人民利益负责的政府。

　　（１）当代中国官员问责制的指标（内容）：民主、公开、效率、公开。

　　（２）现阶段我国的官员问责制责任体系：

　　①在其位、谋其职，并主动接受外部的监督。“民主政府”、“透明政府”。

　　②政府官员在没有履行好它分内的职责义务时，要承担政治上的责任。

　　③承担来自政府系统内部的问责――行政责任

　　④来自法律法规的问责,即对失职、渎职的违法犯罪行为要承担的法律责任，包括刑事的、民事上、经济上的赔偿等。

　　⑤来自自身的问责。直接表现为“引咎辞职”。

　　11、公共管理伦理建设的途径

　　A、现阶段公共管理伦理失范的表现：

　　（１）权力交易：以权换权。政府腐败及司法腐败常表现为权力的滥用和非法交易。

　　（２）渎职失责：渎职是指国家工作人员利用职务上的便利滥用职权或者不尽职责;失责是享有一定权力的人对自身应负的责任和义务的一种无视、糟蹋。

　　（３）权钱交易：经济腐败，寻租行为。严重破坏了市场经济秩序的建立和经济建设的健康发展。

　　B、加强公共管理伦理建设的途径：

　　（１）加强公共管理伦理教育——加强行政文化建设：①加大公共管理伦理建设的力度；

　　②加强公务员思想政治教育；

　　③强化公务员的道德自律意识；

　　④体现时代精神。

　　（２）强调公共管理伦理立法。把伦理行为上升为法律行为，使伦理具有与上层建筑的政治、法律同等地位的监督、执法权力的法律效力和作用。

　　（３）发展公民社会对行政活动的干预和监督。

　　12、合理有效的公共管理伦理体系的形成

　　（１）公共管理伦理的制度规范与公共管理伦理的理想信念的协调互补。

　　（２）确定公共管理伦理的最低要求和公共管理伦理的理想追求。低――行政行为的正当性合法性要求;理想――道德规范的境界。

　　（３）把公共管理伦理作为公务员任职、升降和奖惩的必要条件。

　　第十二章、政府工具

　　1、政府工具研究兴起的原因

　　（１）政府管理以及政策执行的复杂性导致人们对政府工具或手段的反思。

　　（２）福利国家的失败以及政府工作的低效率，导致人们对工具途径的政治及意识形态上的支持。

　　（３）当代社会科学实践性的增强，特别是应用性社会科学日益介入政府的政策和管理实践，导致学者对包括工具性知识的更多追求。

　　（４）公共管理学和政策科学研究领域自身的发展。

　　2、政府工具研究的新趋势

　　（１）转变。是指政府工具适用的环境及其背景受到更多的关注。从古典途径向建构主义途径转变，政府工作研究从微观层面走向中观层面，即网络研究。

　　（２）扩展。是指这个领域内出现了许多新的理论，如网络理论、执行理论和学习理论等。

　　3、政府工具研究的框架和主题

　　A、萨拉蒙认为政府工具的分析有三个层面。

　　（１）工具理论。研究不同工具的运行特性以及工具的提供系统和提供方式。

　　（２）选择理论。研究如何针对公共行动的目标及政治环境，选择与之相适应的工具。

　　（３）运行政府。研究如何最有效地运用新的工具来达到目标。

　　B、主题。

　　（１）政府工具的特性。

　　萨拉蒙认为：

　　①政府工具有一些共同属性，这些共同属性使这些工具得以识别。

　　②每一种工具规定行动的结构，它不是随意的或临时的，而是一种制度化的行动模式。

　　③这种结构化的行动是一种集体行动，目的是解决公共问题。

　　（2）政府工具的分类。

　　①这些分类不是穷尽的，许多分类都没看到非正式工具的重要性。

　　②大多数分类没有相互区别，相互间不具排他性，研究中存在灰色地带。

　　③工具被看成静态的。

　　（3）政府工具的选择、应用和组合。

　　4、政府工具研究的途径

　　（１）工具主义：认为政府工具研究应弄清工具的属性与特点;工具的属性本身构造了政策过程，政策失败是由于所选择的政府工具存在着缺陷。是种工具至上主义的观点。

　　（２）过程主义：强调工具发展的重复性过程，而非工具的特性。

　　（３）权变主义：认为工具的使用过程及其效果不公由工具的特性决定，而且由工具应用的环境或背景所决定。工具至上主义受到挑战。

　　（４）建构主义：认为要了解特定工具被采用的脉络背景的特殊性，必须了解这些工具的主观意义;政府工具在政策系统及其运行过程中并不起决定性作用，只是众多因素之一。

　　5、政府工具的分类

　　（１）市场化工具：指政府利用市场这一资源有效配置手段，来达到提供公共物品和服务的目的的具体方式。

　　（２）工商管理技术：把企业的管理理念和方式借鉴到公共部门中，吸取有效经验达成政府的政策目标。

　　（３）社会化手段：指政府更多地利用社会资源，在一种互动的基础上实现政策目标。

　　A、市场化工具

　　（１）民营化：指由政府控制或拥有的职能交由企业私方承包或出售给私方，通过市场的作用，依靠市场的力量来提高生产力，搞活国企。

　　（２）用者付费――常特许经营相结合。

　　优点：①能够克服免费提供公共服务所导致的对资源的不合理配置和浪费。

　　②无偿提供公共服务会导致无目的的补贴和资助，对社会公平损害。

　　③可使价格真正起到信号灯的作用。④增加政府财政收入，缓和政府财政危机。

　　（３）合同外包：固体垃圾收集服务的合同承包被认为是最有效的一种方法。

　　（４）特许经营：指由公共部门授予私人企业经营和管理某项公用事业的权利，通过特许协议明确双方的权利与义务，承担相应的风险，从而达到公共管理的目的的一种工具。

　　（５）凭单制：借用么人市场凭单的理念和技术来改造公共服务供给的政府改革工具。

　　（６）分散决策：即分权与权力下放的过程。通过财政分权和建立内部代理机构及其他组织来实现。

　　（７）放松管制：在市场机制可以发挥作用的行业完全或部分取消对价格和市场进入的管制，使企业在制定价格和选择产品上有更我的自主权。

　　（８）产权交易：产权指人们操纵一项事物的排他性权利，它由使用权、收益权、决策权和让渡权组成。所谓产权交易，并非单纯指产权整体的转让。

　　（９）内部市场。

　　B、工商管理技术

　　（１）全面质量管理：以质量为中心，建立在组织全体员工参与基础上的一种管理，其目的是能过顾客、本组织成员和社会收益来达到长期成功。

　　（２）目标管理：是能过参与式的目标设置、实施和评价等活动来管理组织的一种方法。

　　特征：①面向成果的管理

　　②分权与自我控制的管理

　　③参与式管理

　　（３）绩效管理：利用绩效信息协助设计同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告符合目标的管理过程。

　　优点：①有利于调动和发挥部门和工作人员的积极性、主动性和创造性；

　　②在组织运作和管理上进行成本与效益的考虑，是进行有效资源配置的重要手段。

　　（４）战略管理：是管理者有意识的政策选择、发展能力、解释环境，以集中组织的努力，达成目标之行为。

　　（５）顾客导向：以顾客为中心，以追求顾客满意为基本精神，以社会和顾客的期待为理想目标。

　　（６）标杆管理：注重借鉴、适应、采用他人的方法，将先进经验与自己的特点相结合而进行借鉴，不是静止的。

　　（７）流程再造：较困难，因为公共部门的成本难以量化，难以评估提高服务和降低成本的比例关系。

　　C、社会化手段

　　（１）社区治理：不花或者很少花政府的钱;调动公民积极参与，受到广泛的支持和欢迎。

　　（２）个人与家庭：可做好政府无法做或做不好的许多事情，可减轻政府的负担，但只能做为一种辅助工具。

　　（３）志愿者服务：其最大的优点在于创新。但是应用范围有限，且易蜕化变成准官僚机构。

　　（４）公私伙伴关系：

　　优点：①利用民间资本弥补政府资源的不足；

　　②民间投资者、有经验的商业借贷者的参与有助于更好保证一个项目在技术上和财政上的可行性；

　　③促进技术转让，并为政府部门培训人才。

　　（５）公众参与及听证会：直接选举、全民公决、公共决策听证会。

　　6、政府工具研究的意义

　　A、积极：

　　①确定基本研究主题，为政府行为的研究提供新视角。

　　②为实际操作提供方法论，成为政策执行实践与理论间的桥梁。

　　B、片面性：①研究片面集中于环境、经济领域。

　　②过于工具的运用，忽视工具选择的过程及历史。

　　③对工具应用的环境复杂性重视不够。

　　C、怎么研究？理论研究与实证分析相结合、定性分析与定量分析相结合、案例分析与比较分析并重。

　　7、重视新治理工具在我国公共部门管理中的推广

　　（１）正确认识新治理工具的作用和局限性。

　　（２）必须立足国情合理引进。

　　（３）弄清每种新治理工具的应用机制、条件和范围。

　　（４）扩大新治理工具应用的领域范围。

　　（５）必须正确处理好“破”和“立”的关系：在打破原有政府行政体制之

篇五：公共行政学:管理,政治和法律的途径篇六：公共行政学:管理,政治和法律的途径

　　公共管理学—一种不同于传统行政学的研究途径完全笔记

　　陈振明--人大03版

　　第一章

　　绪论：公共管理学的视野

　　第一节

　　公共管理及其相关概念

　　一、公共管理与公共行政的概念（P2-P3其他学者对概念的理解不需要看）

　　①“公共行政”是政府特别是执行机关为公共提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人（政治家）所制订的政策和法律。关注的焦点是过程、程序以及办公室的管理）。

　　②“公共管理”是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过程，程序和遵照别人的知识办事以内部取向，而更多的是关注结果和对结果的获得负个人责任。

　　三、“公共管理”与“私人管理”的异同。(简答，非常重要，是矿大12年的真题，其他高校考过N次)A、差别。

　　（1）公共管理与私人管理的使命不同。公共管理是为公众服务，追求公共利益;私人管理以营利为目的。

　　（2）与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。

　　（3）与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。

　　（4）就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格得多。

　　（5）与私人部门的管理不同，公共管理有明显的政治性和公共性。

　　B、联系。（1）都包含了合作团体的活动。（2）都必须履行一般的管理职能。

　　四、公共物品的概念（名词解释+简答，中山大学09真题）

　　（1）公共物品

　　是与私人物品相对应的概念：指消费具有非竞争性和非排他性，一般不能或不能有效通过市场机制有企业和个人提供，主要由政府提供。公共物品特性：非竞争性、非排他性、外部性。

　　公共物品的分类（简答）：

　　1、按特征分，分为纯公共物品和准公共物品，凡是能严格满足消费上的非排他性等特征的物品就是纯公共物品，如国防。凡是不能严格满足消费上的非排他性等特征的物品就是准公共物品。如能源交通等

　　2、按形态分，可分为有形的公共物品和无形的公共物品。有形的指看得见摸得着的公共物品如公共设施，无形的主要指政府提供的法律政策和制度一类的服务。

　　3、按范围地域分，分为全国性的公共物品和地方性的公共物品，前者主要由国家和中央提供的，如国防外交等，后者主要由地方政府提供，如城市基础设施。

　　（2）“治理”与“善治”（书上讲的太少，特此补充，了解）

　　①治理泛指任何一种活动的协调方式，有最小国家的治理，公司治理，新公共管理，善治，社会——控制系统及自组织网络六种用法。政府治理是指政府的行为方式，以及通过某些途径用以调节政府行为的机制。

　　②善治是一种最好的治理方式，其本质特征就是政府与公民对公共生活的合作管理。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程；善治实际上是国家权力向社会的回归，善治的过程是一个还政于民的过程。

　　善治的特征：

　　（1）合法性（legitimacy），即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。

　　（2）透明性（transparency），即政治信息的公开。

　　（3）责任性（accountability），它指的是管理人员及管理机构由于其承担的职务而必须履行一定的职能和义务。

　　（4）法治（ruleoflaw），其基本意义是，法律是公共政治管理的最高准则，（5）有效性（effectiveness）。这主要指管理的效率。

　　第二节

　　公共管理学范式的兴起

　　一、对传统公共行政学范式的批评（只需了解）

　　二、公共管理范式的出现

　　两种途径——“政策途径”（P-途径）；“商业途径”（B-途径）

　　（1）①“P-途径”来自于公共政策学院，是一种以政策研究定向、重视定量分析方法尤其是

　　经济学分析手段的新学科。

　　②“B-途径”来自商学院，强调将工商管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门管理的研究中，并仍关注组织结构与过程。

　　（2）共同点：

　　①以组织外部定向（即关心行政机构以外的东西）；

　　②强调政治因素在管理中的作用；

　　③重视规范研究并关心改善管理绩效；

　　④主张从经验中学习，尤其是偏爱案例分析法；

　　（3）各有所长：

　　①P重新认识政策分析对于公共管理的重要性，学习实践者的经验，重视吸取经验教训并加以传播，促进政治执行官与资深管理者的对话。

　　②B强调研究和理论取向，应用和融合不同学科的理论、方法和技术，发展一种以公管与私管相比较为基础的综合框架，重视战略管理，关心过程问题。

　　以上仅仅为前两章，完整版请家球球七零四六零七二四三

　　三、公共管理范式新在何处（只需了解，P16-P18都不用看）

　　公共管理途径的特征：（简答）

　　1、拒斥公共行政学和执行研究

　　2、一种乐观的规范研究领域

　　3、以顶层管理者的战略决策为焦点

　　4、通过案例研究来发展知识

　　5、为管理研究取得与决策研究相同的立足点而奋斗。

　　第三节

　　什么是公共管理学

　　一、对作为一个学科的公共管理学的三种不同理解

　　在此补充20页涉及到的POSDCORB:古利克管理七项职能的提出：在1937年出版的由古利克和厄威克合编的《管理科学论文集》内，古利克将法约尔有关管理过程的论点加以展开，提出了有名的管理七职能论。取其每种职能英文词的首字而称作POSDCORB，即Planning(计划)、Organising(组织)、Staffing(人事)、Directing(指挥)、Coordinating(协调)、Reporting(报告)、Budgeting(预算)。古利克提出的这七种管理职能，以后虽有人加以增减或修改，但基本上包括了到那时为止的有关管理过程的观点，并成为以后有关这类研究的出发点.二、公共管理学的研究对象

　　公共管理学要研究作为公共事务管理主体的公共组织，特别是政府组织的结构、功能及其与环境的关系，研究公共管理活动的过程及其环节（如组织、决策、沟通、协调、监控、评估等）；研究如何应用人类所创造的各种科学知识及方法来解决公共事务的管理问题，以促进政府及其他公共组织更有效地提供公共物品。因此，公共管理学是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科，可以将它界定为一门综合地运用各种学科知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律的学科，他的目标是促使公共组织尤其是政府组织更有效的提供公共物品。

　　三、公共管理学的学科特征（非常非常重要，简答题，很多高校考过）

　　公共管理学的特征及其与传统公共行政学的区别。

　　（1）研究对象与范围。传—局限于政府行政机关特别是官僚机构的研究

　　公—扩大到其他政府机关（立、司）和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面。

　　（2）公更具跨学科，综合性的特点。传—建立在政治学基础上，公—不同学科。

　　（3）公将研究焦点由传的“内部取向”转为“外部取向”，由重视机构过程和程序研究转到重视项目、结果与绩效研究。

　　（4）涉及大量公共行政学没涉及的主题。例：公共物品，公共选择，政府失败。。。。。

　　（5）公既是实证的又是规范的，传—局限规范研究。

　　（6）公将自身建立在当代公共部门管理的实践尤其是政府改革的实践基础上，是从这种实践中产生的新理论范式，反过来成为指导这种实践的模式，因此，与传相比，它更具有现实性。

　　以上仅仅为前两章，完整版请家球球七零四六零七二四三

　　四、公共管理学的研究途径和方法（简答）

　　1、研究途径

　　研究途径有政治学途径、管理学途径和经济学途径。

　　公共管理学更多的以经济学为基础，因此，经济学途径已成为公共管理学研究的一个主导途径。它采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来看待公共管理问题，主要包括：

　　（1）公共选择理论，将经济人假说、交换范式和方法论个人主义应用到政治和公共政策领域。

　　（2）新制度主义或新制度学派是一种新的、影响在不断加强的公共政策研究途径。它强调制度在政治生活中的决定作用，认为制度自身是人类涉及的产物，是工具性指向的个人有目的的结果；制度之所以在社会中存在是因为他们可以克服社会组织中的信息障碍和减少交易成本；在社会中，两种能最小化交易成本的组织是市场和等级制；作为持续不断的正式或非正式的规则，制度规定行为角色、约束行为和形成期望，因而它们不仅增加或减少交易成本，而且也形成偏好。（新制度主义可以成为一个小的知识点，是厦门大学08年行管真题）

　　2、研究方法（重点）

　　（1）系统分析。系统分析是一种根据客观事物所具有的系统特征，从事物的整体出发，着眼于整体与部分、整体与层次、整体与结构、结构与功能、整体与环境等的相互联系和相互作用，求的优化整体目标的现代科学方法。

　　（2）比较分析。要点是通过对不同事物或同一事物在不同阶段的情况等进行比较，从中找出共同点、本质的或规律性的东西。

　　（3）实验分析。本质是通过设计模拟实验，将事物的各个因素、事物的发展过程再现出来，以找到这种事物在真实世界中的各种数据及面貌。

　　（4）案例分析。要点是对已经发生的公共管理事件，分析者尽可能从客观公正的观察者立场加以描写或叙述，以脚本等形式说明一个事件有关的情况，力图再现与事件相关的当事人的观点、所处的环境，供读者评判。

　　第四节

　　市场经济与公共管理

　　一、公共管理的起源与演变

　　行政国家：指19世纪末20世纪初，与垄断的进程相一致，尤其是第二次世界大战以后，在资本主义国家立法、司法、行政三权分立的国家权力主体关系，行政权力和活动扩展；具有制定同议会立法效力相当的行政命令和制定同法院判决效力相近的行政裁决权，大量直接管理和接入国家和社会事务，从而起到最活跃和最强有力国家作用的一种国家现象。

　　二、市场经济国家的政府管理实践

　　简述市场经济条件下政府公共管理的特点（简答或者论述）（中国人民大学09年真题）

　　1、在市场经济发展的不同时期，政府干预的范围、内容、和方式是不同的。

　　（1）20世纪30年代前，主张限制国家或政府作用，让商品经济在一种自由放任的状态下运行，国家很少干预或不干预市场运行。奉行三个原则：私有财产神圣不可侵犯原则，契约原则，自我负责原则。

　　（2）1929－1933年，西方资本主义爆发经济危机，客观上促使凯恩斯主义兴起。凯恩斯以“有效需求”为基础论证国家全国干预的合理性，他主张放弃自由放任主义，实行对经济生活的全面干预，特别是通过财政和货币政策调控市场经济的运行。

　　（3）20世纪70年代西方市场经济国出现“滞胀”现象，西方新自由主义经济学思潮兴起主张限制甚至取消政府干预，充分发挥市场经济的作用。

　　2、由于经济发展水平，政治文化及历史传统等方面的差别，各市场经济国的政府公共管理模式亦不同。

　　（1）英美的市场主导模式。（2）欧洲或莱茵模式。（3）东亚的政府主导型模式。

　　以上仅仅为前两章，完整版请家球球七零四六零七二四三

　　三、21世纪我国公共管理面临的挑战（非常重要，大论述题）

　　1，市场经济发展对我国政府管理提出的挑战

　　A、传统的政府管理模式的弊端――计划经济（“命令式经济”）条件下。所谓传统政府即“全能型政府”：集中配置社会资源，对经济和社会生活全面、微观、直接干预。

　　（1）政企不分、政资不分。（2）机构臃肿，效率低下。（3）权力过于集中。（4）政治民主化、科学化、制度化薄弱。因此需要完善现代市场经济，逐步实现计划

　　经济向市场经济过渡。

　　B、转型期政府管理面临的挑战。（1）建立与完善市场体制。（2）公共管理或行政管理体制的创新，行政政治体制改革，转变政府职能。（3）建立一支高素质、廉洁奉公的公务员队伍。

　　2，入世对我国政府管理提出的挑战。

　　（1）入世对政府管理方式的冲击，传统的行政干预方式阻碍市场化进程。

　　（2）入世对政府管理的法制化提出了相当高的要求。法律规则意识淡薄，“上有政策，下有对策”，地方利益至上，阻碍WTO规则的有效执行。

　　（3）对公务员素质与能力提出了更高的要求。（官员的市场观念落后;法律意识淡化;竞争意识不强;学习能力不足）。

　　（论述题记得总结）总之，市场经济的不断完善和加入WTO既给我国政府管理的体制、过程和方式带来了严峻的挑战，也带来了极好的基于。我们必须抓住机遇，迎接挑战，形成与成熟的市场经济体制、WTO的法律框架以及我国社会经济发展相适应的现代化公共行政体制以及新的政府管理模式。

　　第二章、公共组织理论

　　第一节

　　公共组织概述

　　一、公共组织定义（名词解释，重点）

　　组织：是指在一定的社会环境中，人们通地相互效而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。组织目标与行为是组织的本质性特征。

　　公共组织：广义――就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。既包括政府组织，也包括第三部门组织。狭义――国家机关组织。

　　公共组织、私人组织、第三部门的差异（42-43页，表2－1，了解就好）。

　　二、公共组织的构成要素（简答、重点，南京大学05；中南财经政法大学06年考研真题）

　　1、组织人员。任何组织都是以人为核心的。

　　2、组织目标。组织都是为了实现某个目标而建立起来的。

　　3、职能范围。是组织目标的具体化，它决定着组织规模、内部职位设置等方面的内容。

　　4、机构设置。是承载组织权力的一系列特定的机构的确定。

　　5、职位设置。指一定机构内职位的确定。

　　6、权力与职权。权力指影响他人的能力，职权指北组织正式策划你个人的权力。

　　7、权责划分。指公共组织中各个部门、层次、成员之间若干从属、并列等相互

　　关系的确认。

　　8、规章制度。是指以书面文件等形式对组织构建、组织行为、运行程序等进行严格规范。

　　9、团体意识。是形成组织目标的共同心理基础。

　　10、组织设计。指组织结构的分化和整合及组织目标的修正。

　　11、支持硬件。是组织的物质硬件支持。

　　12、技术和信息。既包括科学技术也包括政治技术，信息是组织活动更不可缺少的因素。

　　三、公共组织的类型（重点，简答，人大01年真题）

　　（1）按财务－会计标准划分。大体可分为六种类型：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会。

　　（2）按公共权力标准分类。

　　A、强制型公共组织：主要指政府部门。根据宪法和法律的授权、依靠公共权力对公共事务实行强制性管理。如，纳税人必须接受税务管理部门的管理。

　　B、半强制型公共组织：更多依靠市场手段而非行政手段。其强制性在一定程度上是可对抗的，当事人可拒绝裁决。如，仲裁委员会，消费者权益保障委员会，各种行业协会等。

　　C、非强制性公共组织：这类公共组织最大特点是非强制性与服务性。如，各种院校、社区学校、研究所、基金会、医疗保健机构、文化和科学技术团体、各种咨询服务机构。

　　（3）按权威与等级结构标准分类。（每点可单独出简答题）

　　A、古典模型：建立在行政管理等古典组织理论的基础上，效率是组织追求的首要价值。专

　　业化与协作是组织的基本要素。

　　特点：①组织具有四个基础：目标、过程、顾客、领域。

　　②对于每个组织而言，上述基础中必须有一个被赋予优先地位。

　　③行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动。

　　④任何上级公能有效监督数量有限的直接下属，存在“控制范围”。

　　⑤行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多成员机构。

　　⑥垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分。

　　B、官僚模型：其基础是马克斯.韦伯创立的官僚理论。在20世纪50年代后的美国得到了充

　　分的运用。官僚组织的基础是理性―合法权威。认为组织靠非人格化的规则来管

　　理，理性

　　意味着效率。特点：

　　①基于职能专业化的劳动分工。

　　②有明确的职权等级制。

　　③有与任职者和职责相关的规章制度。

　　④有处理工作的程序系统。

　　⑤人与人之间关系的非人格化。⑥雇员的选择与提升以其技术能力为基础。

　　C、第三部门行政模型：系统方法和权变方法的应用。

　　特点：①公共事务由多人的董事会或委员会进行管理；②“代理人”政府；③不可随意监督组织外的代理商，④不可随意利用行政命令取消合同；⑤不是孤立地处理公共事务。

　　第二节

　　公共组织的结构

　　一、管理层次和管理幅度。（非常重要，矿大12年和13年真题，简答）

　　（1）管理层次指公共组织内部纵向划分的等级数。一般而言，公共组织具有三个层次，即高层、中层、基层。

　　（2）管理幅度是指一名管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。管理幅度是衡量管理工作复杂性的重要标志。

　　（3）两者关系：管理层次与管理幅度在一定规模的组织内成反比关系。管理层次越多，管理幅度越小；管理层次越少，管理幅度越大

　　A、“尖形结构”――管理层次多、管理幅度小的组织结构。

　　（1）

　　优点：权力集中，分工明确，便于统一行动。

　　（2）缺点：容易造成信息失真，使高层决策被“走样”执行。

　　B、“扁形结构”――管理层次少、管理幅度大，其形态扁平。

　　（1）

　　优点：信息传递迅速，不易失真，决策执行时间短，下级执行人员拥有较大的自主权，决策、执行面广，也较灵活。

　　（2）缺点：上级对下级的控制不强，相对松散，集体行动难度大。

　　二、公共组织的一般结构形式。（重点，09中国传媒大学真题，甚至要画出结构的图形）

　　1，直线结构。

　　直线结构的特点是单一垂直领导，其结构简单，领导隶属关系明确，结构中每一层级的个人或组织只有一个直接领导，不与相邻个人或组织及其领导发生任何命令与服从关系。直线结构具有信息传递途径单一，传递速度快等优点，但基层自主性小，且由于各职位工作程序固定，容易导致僵化。

　　2，职能结构。

　　职能结构是相关部门在水平方向依职能不同进行分工，再分别对下级部门实施领导的结构。职能结构依靠水平分工领导，扩展了各层管理事务的范围，适宜于相对较复杂的管理工作，但下级部门由于多头领导，容易出现政出多门的情况，而领导部门如果相互缺乏协调，反倒会造成执行混乱的局面。

　　3，直线—职能结构。

　　直线—职能结构是在综合直线结构和职能结构基础上形成的一种组织结构形式。此形式加强了对水平层次领导部门的协调领导，有助于克服政出多门的问题，同时，每个下级部门在只有一个明确上级领导的基础上，接受其他相关上级部门的指导和监督，有助于决策科学话、民主化，但缺陷是垂直领导有可能排斥水平领导，部门之间的关系更加复杂。

　　4，矩阵结构。

　　是完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构形式。矩阵结构既保持了组织成员构成的稳定性，又有助于充分发挥组织成员的综合优势，组织效率相对较高。与前述三种结构比较，矩阵组织更加灵活，适应能力也更强。

　　三、我国政府组织的结构。

　　1、纵向结构。

　　也称为层次结构。它反映行政组织内若干层次中特别是上下层次之间的领导与服从关系。宏观上分为中央层次和地方行政组织两大层次。中央层次指中央人民政府一级，地方行政组织的层次划分有两级制、三级制、四级制三种类型。微观上指行政组织内部的工作层次关系。

　　2、横向结构。

　　又称分布结构，它反映的是同级行政组织之间和各行政组织构成部门之间分工协作的来往关系。决策部门、执行部门、反馈部门、监督部门。

　　在我国，行政组织的横向结构服务从于纵向结构。

　　四、行政组织体制的基本类型。（非常重要。矿大历年真题考过很多回，简答，每个体制可单独出简答）

　　A、根据行政组织中最高决策权所属人数可分为首长制和委员会制。

　　（1）首长制：又称为一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权归一个行政首长执掌的组织体制。

　　优点：权力集中，责任明确，指挥灵敏有力，易于保守秘密，减少不必要的摩擦和损耗，能迅速完成任务。

　　缺点：①行政决策大权由首长一人独揽，导致滥用权力，独断专行，压制民主，营私舞弊而无人牵制监督。②首长个人在精力、体力、知识、智慧、才能方面的局限，不利于对行政事务的周密考察与恰当处理。

　　（2）委员会制：又称合议制。是指行政组织的法定最高决策权由两个以上的委员通过委员会议集体执掌的组织体制。今天瑞士联邦委员会是典型的委员制。

　　优点：能够集思广益，容纳多方面的意见，处事考察周全，委员互相牵制，有利于权力监督。

　　缺点：责任不明确，容易造成争功诿过的弊端，委员间相互协调不易，力量难以集中，决策迟缓，并且容易泄露决策机密。

　　B、根据行政组织构成单位的功能和性质可分为层级制和职能制。

　　（1）层级制：又称分级制。指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，但有隶

　　属关系，业务范围由上至下逐层缩小的组织体制。

　　优点：①组织系统业务相通，便于沟通领导。②权力集中，从上到下辐射开来，有助于统一指挥。

　　缺点：①上级任务繁杂，往往顾此失彼。②缺乏专业分工，工作弹性小。③各层级行政首长权力集中，要求下级对上级的绝对服从，容易造成独断专行。

　　（2）职能制：又称分职制。指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平等划分若干部

　　门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。

　　优点：分工明确，有助于工作专业化，提高行政效率，行政首长也有精力进行组织的宏观管理。

　　缺点：分工单位无力进行全局直辖市，责任不明，过细的分工还促使部门主管过多，政出多门，使下级部门无所适从。

　　C、根据行政权力的使用特点可分为集权制和分权制。

　　（1）集权制：指行政权力集中在上级机关，下级机关仅有有限的裁量权，须依靠上级机关的指令办事的组织体制。这种体制下，高层的机关往往包揽较多的事务决策。

　　优点：政令统一，可在行政组织系统内实行一致标准，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾。

　　缺点：节制过严，下级的行为带有被动性，积极性得不到发挥，不能因地制宜，及时处理

　　行政事务，机关及个人也容易导致独裁和长官意志。

　　（2）分权制：指下级组织在其管辖范围内有较大裁量权，上级组织不予干涉的组织体制。

　　优点：

　　①各级行政组织可以因地制宜发挥自己的特长处理事务，行政措施紧贴实际，能适应客观环境的变化。

　　②各层级有自己的权力和责任，容易激发行政人员的工作积极性。

　　③可防止上级组织和个人的独断行。

　　缺点：

　　①权力过于分散，上级组织的目标、意图难以实现，上级反受下级牵制。

　　②下级组织机关彼此分离，中央无力调控，容易形成地方势力，相互冲突，发生纠纷，造成行政组织的分裂。

　　D、根据行政组织中同一各部门所受的指挥和控制可分为完整制和分离制。

　　（1）完整制：又称集约制或一元统属制。是指行政组织中同一层级的各个机关受一个机关

　　或一位行政首长指挥、监督的组织体制。

　　优点：权责集中分明，组织结构简单统一，机构之间分工合作好，有利于领导机构的全局

　　统筹和行政命令的贯彻执行，并能人尽其用，发挥专业优势。

　　缺点：行政首长权力过分集中，属下单位缺乏自主性，容易造成因循守旧的工作作风。

　　（2）分离制：又称独立制或多元统属制。指同一层级的各机关，受两个以上的机关或行政

　　首长的指挥、监督的组织体制。

　　优点：行政机关独立性大，措施灵活，通过发挥专业部门优势，对某些局部事务能够采取有力的措施。

　　缺点：机构间协调合作有一定难度，个别部门的独自行动可以造成整个行政组织的工作混乱，降低行政效率。在实践中，分离制迎合了多元化社会的需要，然而行政组织各部门密切合作，是提高行政效益的基本前提，因而完整制更多被采用。

　　第三节

　　公共组织的过程和行为

　　一、组织权力及其运作

　　1、权力的来源

　　可分为纵向权力来源与横向权力来源。

　　（1）对组织高层管理者而言，权力来源于：正式的职位、所控制的资源、对决策前提和信息的控制、居于组织中心位置。

　　（2）中层领导的权力来源：取决于组织设计时对他们的定位。

　　（3）低层成员：个人资源、职位资源。

　　2、权力的运作（了解就行）

　　3、组织授权（了解就行）

　　二、组织冲突与协调（非常重要）

　　1、组织冲突。

　　指组织间行为的“不合辙”。最常见的组织冲突有三种形式：

　　（1）目标与顾客的冲突。当目标导向型和顾客导向型的组织发生关系时易产生冲突，组织内部的目标与顾客因素也会产生冲突。

　　（2）功能与领域的冲突。如，中央要求对其在地方的下属部门加强管理，但地方则希望对其实行属地管理。即“条条”与“块块”的冲突突。

　　（3）目标间的冲突。组织目标的每次变动、不同组织的目标发生交叉时易发生。

　　2、组织协调。

　　可分为水平协调与垂直协调两类。

　　A、水平协调：组织间水平方向上的合作。主要的方式：

　　（1）利益相关的组织通过协商达成协议，以明确相互间的边界。

　　（2）在共同参与的领域，成立诸如机构间委员会这样的组织进行协调，推动合作。

　　（3）根据组织领导准则，指定某个机构来协调特定范围内所有组织的活动。

　　（4）建立一定的决策程序，使利益相关组织都有机会对其中任何组织的提议进行审议。

　　B、垂直协调：依靠组织的等级权威来完成协调，是上级对下级组织冲突进行的协调。但是在同一层次组织数量众多时，冲突的范围将超出上级的仲裁能力，并且，每个组织与它们共同上级的沟通将大大减少，冲突问题也会变得严重而无法解决。

　　3、组织合作模型

　　主要特征：

　　（1）实行小团体控制。

　　（2）发展具有高参与性质的组织文化。

　　（3）竞争以时间为基础，是效率的竞争。

　　（4）成立自我管理团队。

　　组织合作模型可以有效的克服冲突导致的精力分散和资源浪费，增强组织成员的团结，避免因激烈冲突引起的对组织问题判断力的减退，消除不主动承担责任反而积极寻找替罪羊的失败者效应，增进组织间的协调，提高组织的创新能力和适应性。

　　三、个体行为与组织行为

　　1、X理论和Y理论

　　A、X理论：①人一般生来厌恶工作，只要有可能就想逃避工作。

　　②对大多数人须动用惩罚措施以鞭策他们努力实现组织目标。

　　③愿意受人指挥，希望逃避责任，没有进取心，安全重于一切。

　　B、Y理论：①并非天生不喜欢工作。

　　②惩罚并非唯一手段，自我控制、自我指挥。

　　③若回报成正比例，产生献身于组织目标的努力。

　　④寻求责任。

　　⑤解决组织问题需员工较高水平的想像力、发明和创造能力。

　　⑥一般人的智力潜能只是部分得到利用。

　　2、公共行政人员行为。

　　A、“成人发展模型”。是基于社会心理学关于人生发展阶段特征的观念

　　B、“文化行为模型”。民族文化包括五个维度：权力距离；避免不确定性；个人主义-集体主义；刚性气质-柔性气质；长期取向-短期取向

　　C、“政治行为模型”。通过政治因素来描述个体行为。一种划分方式是把行政人员认为乡下型与都市型，另一种划分方式是将行政人员分为制式型官僚，专才型人员和混合型人士。

　　3、公共选择理论与组织行为。

　　A、公共选择理论：假设组织中的个体是“经济人”，个体行为具有“经济人”特征。

　　①经济人是理发的，总是做出有利于自身利益的选择。

　　②经济人追求的是自身利益的最大化。因而人们加入组织，目的同样是要通过组织实现自身利益的最大化。

　　B、由于个人“经济人”的性质，个体行为与集体行为不易达成一致，且由于组织收益具有“非排他性”，易产生“搭便车”行为。

　　第四节

　　公共组织环境

　　公共组织环境是公共组织身外所有能够直接或间接对组织存在与发展产生影响的因素的总和。

　　一、公共组织的生态环境

　　主要指组织运行的外部环境，即宏观环境，同时也包括存在于组织之外的中介环境。

　　二、组织环境的基本构成因素（重要，简单易理解）

　　（1）政治环境：对公共组织行为加以规范和引导。其基本要素包括政治体制、政治权力、国家结构、政府机构、政党制度、公共政策。

　　（2）经济环境:对公共组织动机和行为有重要决定作用。其基本要素包括经济体制、经济利益、经济实力、产业结构。

　　（3）化环境:文化是公共组织行为方式的凝固化表现，文化环境对公共组织的影响相对政治环境和经济环境而言较迟缓,但是作用时间更长,组织变革必须在文化延续过程中进行。包括认知、价值、意识形态、行为规范、道德传统。

　　（4）技术环境：制约着组织管理和活动方式方法。包括经验技术、实体技术、知识技术。

　　三、公共组织的变革与发展

　　1、公共组织的生命周期（重要，简答或论述）：说明组织的产生、成长和最终衰落的情况。

　　包括（1）、产生阶段.：组织规模较小，组织结构处于非规范化的状态，科层结构也不健全，组织管理以个人创造性方式为主，组织与环境间物质、信息人员交换活跃。

　　（2）、集体化阶段：组织规模迅速扩大，组织形成了有力的管理层并提出明确的目标方向，科层结构健全，垂直和水平领导关系形成，进入“非人格化”管理。

　　（3）、规范化阶段：组织规模处于相对稳定状态，科层结构更加完善，组织管理具有一整套规范化的程序，出现了新的专业化分工，开始大量采用授权管理方式来取代直接管理方式。

　　（4）精细阶段。科层结构应用可能达到极限，管理者开始尝试改变结构以提高组织效率，组织内部进一步细化，出现项目小组和跨部门团队，管理权进一步向基层下放，能够提供多种公共产品或服务。

　　2、组织变革过程。（重点）

　　A、目标。（1）提高组织适应环境的能力。（2）提高公共组织的工作绩效。（3）使公共组织承担更多的公共责任。

　　B、环节：

　　（1）对危机的感知，即组织成员意识到组织变革的必要性。

　　(2)变革方向的确定,即通过分析环境变化，确定组织变革的目标及方案

　　（3）变革，即变革方案的实施，对变革所影响到的成员进行沟通，推行新的组织观念、制度和行为模式。

　　（4）监督调整，即根据变革进程调整相关措施，并将变革成果国定下来，实现新行为模式的“内在化”。

　　（小知识点，人大03年真题）政府再造

　　政府再造论认为在今天大多数政府机构要完成的任务日益复杂，所处的环境充满竞争，变化迅速，顾客（公众）要求质量更高且更有选择余地的服务。传统的官僚制已不能适应这种变化，反而成为沉重的包袱。因此必须发动一场革命，彻底打破官僚制。

　　政府再造是指对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力，并通过变革组织目标，组织激励责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程。

　　3、组织变革趋势（从三个方面展开，了解）

　　（1）着眼于知识经济时代组织特征及内部个体作用的变化。“学习型组织论”――新的组织所依赖的技术不以机器为基础，而以知识为基础，它设计是用来处理知识和信息的，组织成员的首要任务不是为了追求单一的效率，而是如何识别和解决新的问题。以上仅仅为前两章，完整版请家球球七零四六零七二四三

　　（2）着眼于组织结构的变化。“无缝隙组织论”、“网络组织论”、“虚拟组织论”。

　　（3）着眼于组织功能的变化。“政府再造”论给出了关于完美政府组织的答案。

篇七：公共行政学:管理,政治和法律的途径

　　《公共行政学:管理、政治和法律的途径》读书报告

　　一、作者简介

　　戴维·H·罗森布鲁姆，是美国著名行政学家，现为美国华盛顿特区的美洲大学（AmericanUniversity）公共事务学院公共行政学教授、美国国家行政科学研究院院士。曾获美国政治学会约翰·高斯奖和公共行政学会德怀特·瓦尔多奖。他曾是美国行政学会主席和美国《行政学评论》主编，并曾担任克林顿总统的人事顾问。罗森布鲁姆认为:“公共行政的确包含着有计划的活动,它关注政治和政策制定,主要集中于政府的行政部门,它不同于私营部门的行政,它主要关心法律的执行。”因此,他把“公共行政”界定为:“公共行政乃是运用管理、政治以及法律的理论和过程来实现立法、行政以及司法部门的指令,为整个社会或者社会的局部提供所需的管制与服务功能。基于对公共行政的这一定义，在本书中，罗森布鲁姆指出看待公共行政应该有管理、政治和法律三种视角,并且从组织结构、对个人的观点、认知途径、预算、决策、行政责任与行政伦理等诸方面分别对公共行政研究的管理途径、政治途径和法律途径进行了阐述,进而相应地提出了公共行政研究应该对政治、管理和法律这三种不同的途径进行整合。

　　二、主要观点

　　主要观点一：公共行政组织的管理途径

　　本书认为，从管理和类似企业管理的视角探讨公共行政组织的人

　　们往往会尽可能地缩小公共行政与私营部门管理之间的差异，按照他们的观点,“公共行政组织就如同一个大企业一样，应该按照同样的管理原则与价值进来管理”

　　。在本书看来，时至今日，是公共行政的一部分的，行政组织研究的管理途径也已经发展成为两种派别，即传统管理途径和新公共管理途径。

　　传统管理途径主张公共组织的结构应采取“官僚模式”的组织结构，官僚组织重视劳动分工的重要性，劳动分工能使员工在完成任务是达到专业化。专业化促使每一员工均成为各自工作领域的专家，尽管一个人的工作可能是组织的全部活动的一小部分。专业化产生协调的要求，官僚组织便依赖“科层制”达到协调的目的。官僚组织的另一个特色是以找各种正式层级建构组织，“协调专业分工的组织应该是层级控制。无论在理论上还是实践上，科层制权威应该有控制力”，如此每一员工的功能与责任便可以清晰界定。另一个行政组织的主要特是“认为任何既定的政府功能在本质上都存在一种最有效率的组织方式。因此，它可以以目的（例如教育、健康和福利）、过程（工程、会计）、顾客或物质（农民、老兵、穷人或自然资源）、或地域（州、区域、城市、乡村地区）为基础建立组织”。

　　在新公共管理途径，著者认为，“新公共管理途径主张组织结构应整合组织内部的各项行动，使各分工单位均能够像企业那样服务市场中的各类顾客；同时，组织也应尽量将权力授予各分工单位，使之成为服务供应中心。这样，整个组织结构将趋向扁平化（或者说是层级减少），且各分工单位也具有更多的自主性。至于组织内部的协调

　　问题主要是经由单位间或个人间的竞争所产生，而非层级间的命令指挥...随着行政人员对顾客的需要有更大的回应性，随着民营化要求公共行政人员更加注意与私人服的提供者的协商和对私人服务的监督，组织与外在环境的界限变得模糊”。新公共管理途径强调，成功的行政需要清楚的目标以及实现目标所需的弹性过程，组织结构设计的目的在于促进绩效，组织应该由下而上设计，而非

　　由上而下，因此新公共管理主张分权化，主张减少管理层级。可以说，以绩效为基础的组织是由新公共管理推动结果导向组织的结果，以及组织文化的变迁是目标管理、全面质量管理和以绩效为基础的组织能够运作的前提。

　　主要观点二：公共行政组织的政治途径

　　在本书看来，一旦把公共行政视为一种政治过程，公共行政研究之政治途径所强调的价值体系便必然不同于公共行政研究的传统管理途径，政治途径所推崇的价值观是“代表性”、“政治回应”、“责任”等，同时政治途径认为，这些价值不仅是建立宪政的重要元素，也应将其贯穿于政府各个层面的运作之中，公共行政自然也不能例外。因此，公共组织也是一种政治问题，本书也从组织结构方面对公共行政的政治途径作了具体的阐释。

　　这种公共行政的多元主义观点背后，隐含着这样一种基本的看法：由于行政部门成了国家政策制定的中心，行政组织的结构应该这样建构，即能够使代表社会不同政治、经济和社会团体利益的代表相互对抗。依照政治途径的观点去做，公共行政的结构是政治化的，不

　　同的团体在此追求不同的利益。因为行政的结构变成了和政党一样的平台，不同团体之间冲突的解决也没有确立明确的先后次序，这样，重叠的使命和计划成为平常的事情，机关便成为相互对立的地方，冲突的解决交由立法机关、行政首长、机关间委员会和法院负责。由于要回应不同利益代表的政治要求，机关的数量会膨胀。同时，代表性则更进一步要求在政府行政机构内的许多组织单元应具有高度的自主性。自主能够使不同的单位将工作焦点集中于向其选民或顾客提供代表意见。有时自主性行政组织机构是在政治压力和行政领导下展

　　开工作；在其他时候它被直接写入法律规范之中。

　　主要观点三：公共行政组织的法律途径

　　罗森布鲁姆与克拉夫丘克在本书中认为，“公共行政研究的法律途径主要是将公共行政视为特定情境中应用法律和施行法律的活动”,最近已经发展成为公共行政的一种重要研究途径。其兴起的源头主要有三个：其一是行政法，它由法律,行政命令,中央行政机关如人事、预

　　算、服务等机关的具有约束性的指令和宪法决定构成,它主要是指管制一般行政过程的一套法律和法规。其二是公共行政“司法化”之发展，它主要是将行政运作程序视为与司法程序一样，目的在于确保个人合法权益不受侵犯，行政决策以裁决的形式由听证检查官或行政法官作出。行政机关的行为方式日益趋近于法院的工作方式，结果，法律价值开始在行政活动中发挥越来越重要的作用。其三是宪法，宪法不但“对公民相对于行政机关的程序性权利、隐私权、平等保护权利、基本人权以及公民自由等进行了界定”,而且“当公共行政官员

　　处理涉及公民个人福利、公共雇佣关系及公共教育机会之终止时，应当遵循宪法的程序性正当程序”。在公共组织结构方面，本书认为，“法律途径的公共行政所偏好的结构是抗辩程序”。所谓抗辩系指对立双方经由提出事实程序来证明本身立场的正确性，而此过程必须是在无偏私的仲裁者（如法官或陪审团）前举行，由其对抗辩双方的陈述进行衡量并最终决定哪一方的证据有充分的说服力。不过，著者也认为，在公共行政中，抗辩程序一般被修正，以赋予正反两方陈述意见和提出证据时更多的弹性空间。因此，传统法官听讼的方式便转变为听证检查官,换言之，公共行政组织就好比一个独立的仲裁机关，接受来自不同立场的意见，并主动厘清事实真相，最后作出公正的裁决。另外，当行政活动涉及政府福利的分配与处理时，也常常运用这种运作模式。但由于这种结构强调听证检查官的相对独立地位和无偏私性，同时在一定程度上，它削弱了传统管理途径对层级制的倚重,尤其是对“命令之统一性”的强调，所以虽然听证检查官的上级可以就接受哪些案件对其作出指示,但已不可能命令他怎样运作或作出什么决定了，听证检察员所作出的裁决往往成为行政机构行为的限制。因此，这种模式在很大程度上不同于其他途径的价值：它把服务于顾客变成了一种法律程序；它妨碍效率、经济、效能的实现，同样也妨碍代表性、回应性、政治责任的实现，其目的在于最大限度地保护个人的权利，防止行政行为对个人权利的非法的、违宪的侵害。

　　三、总结

　　通过上述分析,可以说,公共行政组织是一个极为复杂的领域,公共行政组织的研究至少有管理、政治和法律等三种不同的研究途径,同时这些研究途径之间时而相互冲突,时而彼此互补。尽管本书认为公共组织在事实上很难同时满足所有管理的、政治的及法律/宪政的要求，或强调某一方面常常引起关注其他方面人士的批评，但是已经清晰地解释每一种途径在公共组织活动中是什么表现出来的，使公共行政组织的研究具有挑战性与吸引力。

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